国家与村社的二元合一治理：华北与江南地区的百年回顾与展望*

　　回顾传统中国的治理意识形态，我们可以区别两个层面，一是其理念方面的道德主义，可以称作道德意识形态；二是其实践方面的实用主义，可以称作实用意识形态。这对概念既取自笔者自身关于中国传统正义体系的“实用道德主义”分析（黄宗智，2014a），也借助舒尔曼（Franz Schurmann）关于中国共产党的“纯粹意识形态”（pure ideology，指马列主义）和“实用意识形态”（practical ideology，指毛泽东思想）的划分（Schurmann， 1970 ［1966］）。如此的划分有助于我们理解儒家和共产党治理思想中的道德主义和实用主义的二元性。同时，需要进一步强调的是，两者这样划分的用意并不是要把它们建构为非此即彼对立的二元，而是要强调两者间的二元合一与平衡，缺一不可，其间既有张力，也有互动和互补，更有应时的演变。

　　这就和现代西方，尤其是英美传统的思维方式十分不同。在英美主流的“古典自由主义”思想中，特别是在经典的亚当·斯密（Adam Smith）（1976［1775-1776］）的经济思想和约翰·斯图尔特·密尔（John Stuart Mill）（2000［1859］）的政治思想中，国家和市场／经济、国家和个人／社会是对立的，据此思维而形成的“古典自由主义”（classical liberalism）经济思想的核心是，要求国家对市场“干预”最小化，尽可能让市场机制自我运作，让其充分发挥“看不见的手”的作用，认为那样才能促使生产资源实现最佳配置。在政治领域，则特别偏重确立个人自由的权利，认为法律的主要功能是防范国家权力对其进行侵犯（也要防范大众对个人的侵犯），从而延伸出保障个人思想、言论、组织自由等基本权利的法理。前后一贯的是，从国家和社会／经济、国家和个人二元对立的基本思维，得出偏重二元中的单一方的经济自由主义和法律自由主义，由此形成所谓的自由民主（liberal democracy）治理传统。

　　更有进者，自由主义思想采取了同样的二元对立立场来思考一系列其他的问题，不仅包括国家VS. 经济、国家VS. 个人，还包括道德主义（实质主义）VS. 形式主义、非理性主义VS. 理性主义、特殊主义VS. 普世主义等二元对立范畴（binary opposites）。古典自由主义传统下，在斯密和密尔之外，特别突出的是德国的韦伯，他也是一位影响深远的自由主义思想家。他虽然提出了实质与形式、非理性与理性的两双二元划分，并据此演绎出交叉的四种法律理想类型（实质非理性、实质理性、形式非理性、形式理性）。然而，实际上，他的法律历史叙述基本只采用了单一二元对立，即实质非理性与形式理性的二元对立，将西方的法律演变历史叙述为趋向形式理性法律的历史，非西方文明（包括中国、印度、伊斯兰）的法律传统则全都被认作实质非理性的法律。对他来说，道德理念是实质主义的和非理性的，是特殊的而不是普世的，它们多来自统治者一己的意愿，而不是依据不言自明的公理（个人权利），凭借普适的（演绎）逻辑而得出的普适法理。在他看来，现代西方法律的总体趋势是形式理性法律在逐步形成。（Weber， 1978［1968］：viiii，尤见第1章结尾部分给出的总体框架和第4章到第8章的论述）

　　与此相比，中华文明的传统则一贯没有如此把二元范畴对立起来建构成非此即彼的选择。一个突出的例子是，建立“帝国儒家主义”（imperial Confucianism）的董仲舒所采纳的阴阳学说二元合一的宇宙观。它是董仲舒结合偏重道德理念的儒家和偏重实用刑法的法家的“阳儒阴法”二元合一思想背后的基本思维。中国传统法律中道德主义与实用主义的长期并存，普适的理念与特殊的经验的二元合一等思维，也是基于同一的思路。在“帝国儒家主义”的治理理念中，拒绝国家与经济／市场、国家与社会／个人间的二元对立、非此即彼的建构，强烈倾向二元（乃至多元）合一的思维。（黄宗智，2014a，第1卷；亦见黄宗智，待刊b：编后语）

　　当然，正如自由民主思想者指出的，如此的思维欠缺针对国家权力的个人权利设定，倾向允许威权乃至于极权治理。它也拒绝严格要求法律在逻辑上的统一，允许普适理念和特殊经验、道德理念和实际运作之间的背离共存。但是反过来说，我们也可以从二元合一的思维角度来批评二元对立思维中偏重理念不顾经验的反实际倾向，以及偏重个人权利而强烈抑制国家权力的自由主义思维。其中，缺乏平衡、结合二元的“过犹不及”的“中庸之道”的思想。我们还可以说，无论是在人际关系层面、认知层面，还是在治理层面上，二元对立、非此即彼的思维都很容易失之偏颇。譬如，它促使现代西方正义体系强烈倾向于把几乎所有的纠纷都推向必分对错的框架，由此形成了具有过度对抗性的法律制度，缺乏中华文明中经过调解和互让来处理大部分纠纷的传统。（黄宗智，2016a）

　　具体到国家和基层社区间的关系，中国的治理体系从古代、近现代到当代都展示了简约治理的倾向，高度依赖社区的道德化非正式民间调解机制，并且由此产生了多种多样的源自国家正式机构和民间非正式组织间的互动而形成的“半正式”“第三领域”治理系统。后者和国家与社会二元合一而不是非此即彼对立的基本思维直接相关，也和道德意识形态与实用意识形态二元合一的思维直接相关。

　　以上固然是简单化了的，乃至于夸大了的中西对照，但是，本文将论证如此的划分有助于我们更清晰地思考中国的政法传统及其今后的出路。本文特别关注的是国家和村庄间关系的问题，从笔者深入调查研究的华北和江南地区近百年的历史回顾出发来梳理、区别其历史演变中展示的几种不同的国家与村庄关系的模式，据此来论析各种模式的优点和弱点，进而提出对中国未来演变方向的看法。

一、百年回顾

　　（一）现代之前

　　1. 道德意识形态

　　儒家治理的道德意识形态的核心在于“仁政”的道德理念，即儒家经典四书中的《大学》开宗明义地阐明的理念：“大学之道，在明明德，在亲民，在止于至善。”理想的统治者是道德修养（格物、致知、修身、齐家、治国、平天下）达到至高境界的贤者、“圣人”。治理实践中的至理是孟子所言的“民为贵，社稷次之，君为轻”（《孟子·尽心下》），也是历代警言“得民心者得天下”所表达的儒家道德意识形态。

　　固然，在实用层面上，历代的皇帝较少有达到“贤君”境界者，在一个数百年的朝代的历史中，不过有三两位“贤君”，而达不到理想标准的“庸君”“昏君”（乃至“暴君”）占大多数。在那样的历史实际中，儒家的仁君理念显得过度抽象，不仅缺乏对君主权力的有力制衡和对君主的制度化约束，而且缺乏凭民选来更替统治者的制度。在世袭君主的帝国制度之下，最终只能凭借民众的反叛来建立新皇朝而更替皇帝。

　　即便如此，我们也应该承认，中国的政治体制不能简单地总结为“专制”。在仁治理念的推动下，中国唐代以来便形成了典范性的科举制度，通过考试来选择全国在高度道德化的儒学中成就至高的人员为帝国的官员。在实际运作中，由这些官员组成的行政体系已经带有一定程度的现代“科层制”特征，是个对皇帝的极权具有一定制约功能的制度。此外，根据仁政道德理念而形成的法律制度，在实际运作层面上，对皇权也形成一定的制度化约束（譬如，皇帝不能轻易、随意修改律法）。虽然如此，由于帝国皇帝拥有近乎绝对的权力及其世袭制度，并未能真正有效地排除历朝都有权力过大的庸君和昏君的弊端（当然，具有自由民主传统的民选制度也多会产生昏庸的统治者，但其权力受到自由民主传统中的“三权分立”的制衡）。

　　至于国家与最基层社会的村庄的关系方面，中国自始便形成了一个依赖德治多于管制的传统。在儒家的理念中，道德高尚的统治者会促使庶民遵从国家的道德意识形态，使得民众和谐共处，不需要国家过分干预。有清一代，在县级政府以下，村社以上，甚至一度设有专管道德教育的半正式“乡约”人员，由其负责庶民的道德教化。民间的纠纷多凭借依据国家的“仁”与“和”道德意识形态而形成的社区非正式调解制度来处理；国家机构在民间调解不能解决纠纷的时候方才介入。在那样简约治理的实用意识形态中，把关乎“细事”的民间纠纷认定为应该优先让社区本身来处理的事务，不能解决时才由县衙介入，并且是由其“（州县）自理”，不必上报。这就是道德意识形态下的无讼、厌讼治理理念的实用状态，更是（中央集权下的）“简约治理”实用意识形态的具体体现。（黄宗智，2007；亦见黄宗智，2015a：第18章）

　　2. 实用意识形态

　　这个治理体系的关键在于崇高的道德理念与实用性治理二元合一、互补与互动。在基层，尽可能依赖村庄人民的道德观念，以及不带薪的（非正式的）村社自生领导来处理村庄内部的问题，尽可能依赖社区自身的内在机制来解决纠纷。在村庄之上，县衙之下，则设置简约的半正式治理人员。有清一代，除了上述负责道德教育的乡约之外，在制度蓝图上还设立管治安的不带薪酬的半正式保甲长，以及管征税的同样是半正式的里甲长（Hsiao， 1960）。然而，实际上，伴随长期的安宁，这个“乡约 + 保甲 + 里甲”的蓝图则趋向比其设计要简约得多的实施。在19世纪的文献证据中，我们可以看到已广泛演化为合三者为一的“乡保”制度。所谓的乡保是个处于自然村之上，介于村庄和县衙之间的一个不带薪的半正式国家治理人员（在19世纪的宝坻县平均每20个村庄有一名乡保——黄宗智，2014b，第1卷：41），由地方上的士绅推荐，县衙认可，由他们来负责连接县衙和村庄。（黄宗智，2014b，第1卷：193-199；黄宗智，2007）

　　伴随如此的简约治理制度，村社内部多产生了自发的纠纷处理和治理体系。譬如，华北平原的村庄形成了村社内在的非正式“首事”（亦称“会首”）制度，一村之中会有几位威信高的人士被公认为带领村务的首事。这些被村民公认的人士还参与村内的调解工作——由他们之中的一位或（在重大纠纷情况下则是）多位，与纠纷双方当事者分别会谈，凭“仁”与“和”道德理念来劝诫双方，促使双方互让来解决纠纷，而后由双方“见面赔礼”，由此“息事宁人”。在村社之上，则是半正式的“乡保”，处于乡村基层社会和县衙之间。这样，大部分的民间“细事”纠纷都通过社区本身来解决，既起到和谐的作用，也减轻了国家正式机构的负担。这一切在19世纪的县级诉讼档案和20世纪三四十年代华北的（“满铁”）经济和社会人类学的实地调查研究中（主要是详细具体的对村民的按题访谈记录），都有详细的资料为凭据。（黄宗智，2014b，第1卷：203-209；调解见黄宗智，2014a，第1卷：49-57；亦见黄宗智，2014a， 第3卷：20-29）它较好地展示了崇高的道德理念和简约的实际运作的二元合一治理系统。

　　3. 国家与村庄的二元合一

　　与现代西方（特别是英美的）自由民主传统相比，中国的基层治理没有设想国家和村庄（社会／个人）非此即彼的二元对立，一直坚持把国家和人民（村社）视作一个二元合一体。那样的基本观点的优点在于其比较崇高的道德理念，并由此形成了中国比较独特的简约正义体系，借助民间的非正式调解体系来辅助国家的正式法律制度，借此解决了大部分的民间“细事”纠纷，没有形成英美的具有过度对抗性的法律制度。

　　伴随“简约治理”实用意识形态而呈现的另一关键性实践方式是国家和社会在互动、互补中形成的“第三领域”中的半正式治理制度。半正式的乡保可以从两个不同视角来理解：一是国家机构的权力凭借不带薪但国家认可的半正式人员来延伸，是县衙权力伸向基层农村社区的具体体现；二是基层民间组织通过国家的认可而半国家化，延伸向国家的正式机构。半正式的乡保代表的是国家和社会的互动、互补的交接点。

　　更具体而言，笔者之前详细论证了在诉讼案件进行的过程中，县衙常会榜示其对当事人的告状和之后呈禀的文件的批示，而当事人通过乡保或榜示，或通过衙役传达，获知知县对案件进程中的陆续呈禀的反应，而那样的信息会直接影响社区由于诉讼而引发更为积极的调解或重新调解。社区的非正式调解一旦成功，当事人便可以具呈县衙，要求撤诉。县衙则会在简约治理实用意识形态下（民间细事纠纷应该优先由社区本身来处理），几乎没有例外地批准销案。在这个国家与社区互动的“第三领域”中，乡保处于重要的衔接地位。（详细论证见黄宗智，2014a，第1卷：第5章）

　　正是这样的国家和社会／社区的互动、互补，具体展示了国家和社会间的二元合一设想。它是国家以“仁”与“和”为主的道德意识形态，与其“简约治理”实用意识形态的搭配下所产生的非正式和半正式治理现象的具体体现。自由民主传统中的国家与社会二元对立的基本思维则不会产生这样的二元合一治理实践，而是会更多依赖非此即彼的国家与民间、正式与非正式的划分，也会更多依赖必分对错的方式来解决纠纷。这也是西方的中国研究大多忽视国家正式治理体系之外的非正式和半正式治理的根本原因。（黄宗智，2007）它堪称中国治理不同于西方的一个重要“特色”。

　　（二）民国时期

　　进入民国时期，上述的中国治理系统既有演变，也有延续。首先，“现代”国家更为深入地渗透村庄。这具体体现为在“县”级机构之下，组建了“区”级正式带薪的区长（其下设有武装人员）的正式政府机构（近似当代的“乡镇”行政阶层）。（黄宗智，2014b，第1卷：235-237， 243-245）其次，设置了村长制。之前最底层的半正式治理人员“乡保”是设置在村庄之上的，而村长则是设置在村庄本身的半正式人员。村庄在华北平原一般是自然村，在江南松江地区则是在小型自然村（埭）之上，合并几个“埭”而组成的“行政村”。

　　“村长”制仍然是一种半正式的制度，由村社体面人士举荐，县政府批准，但不是一个带薪的正式国家人员。新村长的主要职责（像之前的乡保那样）在于征税和治安，也包括（与村庄自身的其他领导人士一样）协助解决社区内的纠纷。在盗匪众多的淮北地区，不少村长还会领导、组织村庄自卫（如红枪会）（Perry， 1980）。河北、山东的村庄中也有那样的实例。（黄宗智，2014b， 第1卷：206-211， 224-225）

　　这样，民国时期的中国在一定程度上也步入了具有较强渗透力的“现代国家政权建设”（modern state-making）的过程。虽然如此，它仍然维持了传统崇高的“和”的道德理念以及仍然是比较简约的基层实用治理，包括依赖非正式和半正式的人员以及民间的调解，与西方的“现代国家”仍然有一定的不同——无论是韦伯（Weber，1978［1968］）所论析的现代“科层制”国家，还是迈克尔·曼（Michael Mann）（1986）所论析的“高渗透力”（high infrastructural power）现代国家——它们都是高度正式化的治理体系。（黄宗智，2007）

　　在军阀战争频发和盗匪众多的民国时期，有的村庄出现了传统村社秩序的衰败乃至崩溃，从而导致所谓的“土豪劣绅”或“恶霸”势力的兴起，显示了传统实用道德主义治理系统的衰败。在被调查的华北平原村庄中便有如此的实例。他们成为后来土地革命运动中的重要斗争对象之一。（黄宗智，2014b，第1卷：225-230，230-233）

　　（三）集体化时期

　　在集体化时期，村庄经历了进一步的改组和演变。首先是在村级行政组织之上，添加了渗透社队的党支部，使政党-国家体制权力前所未有地直接介入农村。这个新制度是伴随20世纪50年代中后期的“社会主义建设”运动而设定的。后者全面改变了村庄的一些最基本的制度，包括土地和生产资料的集体化、村庄劳动力的（集体）组织化以及村庄生产的计划化。其次，社区的调解制度被“干部化”，不再主要由村社内受村民尊敬的非正式人士来进行纠纷调解，而主要由新设的村大队党支部书记和大队长来调解村庄内部的纠纷。伴之而来的是国家（政党-国家）权力前所未有地渗透到每个村庄。这一切在笔者于20世纪80年代在江南和华北所做的实地访谈研究和当地县法院诉讼档案的研究，以及其后于20世纪90年代所做的聚焦于纠纷处理的访谈研究中，都有比较翔实的资料为证。（黄宗智，2014b，第1卷：151-164；黄宗智，2014a， 第3卷：30-37）

　　在“大跃进”时期，政党-国家体制下的全能统治大趋势达到顶峰。国家试图把农业完全产业化，使用类似工厂乃至军队的组织，认定生产和组织规模越大越好，将村民完全纳入庞大的人民公社，甚至把一般生活组织化，一段时期中还设立了公共食堂来取代一家一户的分爨。同时，把人可胜天的革命意识推到了极端，要求完全克服自然条件的制约，把农业跃进到不可思议的高产水平。在政党-国家高度集权体制中，出现了由上而下的政策实施过程中的强烈极端化和简单化（“一刀切”）。由于政策严重脱离实际，更引发了由下到上的作假现象，导致完全背离实际的浮夸和弄虚作假等至为恶劣的做法。最终是农业生产全面下跌，导致1959年至1961年“三年困难时期”的严重危机，包括相当大规模的非正常死亡（此中当然也有一定的天灾因素，但人祸显然更为重要）。①它是集权体制可能失衡的弱点的重要实例。在思维方式的层面上，“大跃进”更把国家和社会二元合一中的“合一”推到了“统一”的极端，造成国家几乎完全吞食社会的局面，实际上抛弃了二元共存互动、互补的传统。②

　　（四）改革时期

　　在去集体化的改革时期，先是在一定程度上返回类似于民国时期的状态：国家管制范围收缩到主要限于保安和征税（加上1980年后严格执行的生育控制），但较少管制生产，并把纠纷解决制度重新非正式化（从以村大队党支部书记和大队长为主降到越来越多地依赖村社本身的其他威信高的人士组成的“调解委员会”，乃至于完全非正式的人士来处理纠纷）。同时，借助新型的半正式的国家机构，如乡镇政府下属的法律服务所和警察派出机构来处理村社的（半正式）民间“调解委员会”所不能解决的纠纷和问题。（黄宗智，2014a，第1卷：37-51）在一定程度上，这一切是对过去过分极端的威权化治理的反应，返回比较平衡的二元合一实用道德主义治理传统。

　　其后，在2006年正式完全废除农业税费之后，国家与村社间的关系更经历了重要的历史性变化：国家不再从村庄汲取税费，而转入越来越多地凭借“项目”和其他类型的“转移支付”来试图“发展”经济。2016年以后计划生育政策的变化也促使村庄“管制型”治理的收缩。如今的国家和村庄间的关系，已经成为一种“给”多于“取”，“放任”多于“管制”的关系。表面上看来，这是一个国家从汲取到给予，从管制到服务村庄的“现代化”和根本性改变。

二、村庄社区的衰落

　　最新的状态对村庄来说应该是一件划时代的大好事，国家不再汲取村庄资源；反之，国家将“反哺”农村，“以工补农”，以政府的“转移支付”和“项目”来补农。在实际运作中，却没有那么简单。

　　首先，废除税费——特别是农业税和之前的“三提五统”收费——的实际效果并不简单地是减轻了农民的负担，而同时也掏空了最接近村庄的乡镇政府在村社治理和村级公共服务方面的财政收入。周飞舟（2006）将这个过程称作（相对村社治理而言的）乡镇政府财政的“空壳化”以及乡镇政府因之成为“悬浮型政权”。由于村庄不再是他们的重要收入来源，乡镇政府不再十分关心村务，除了直接与项目和上级政策相关的事务外，不再介入村社的治理。其中的一个关键问题是村级的公共服务，包括村级水利维修、村级道路和桥梁的建设和维修、村庄内部的垃圾和污水处理、卫生以及环境保护措施的提供等诸多方面。正因为如此，造成众多村庄出现满地垃圾、到处污水、灌溉不良、桥梁不修、道路破损等恶劣现象。

　　在这个层面上，国家的“转移支付”（主要是通过项目制）所起的作用是有限的，因为项目制的运作机制非常容易使政策实施偏离国家的原意。即便是在理念的层面上，它采用的是来自资本主义的“利诱”机制。在实施层面上，关键的问题是，那样的国家资助不会惠及所有或大多数的村庄，而多集中于少数的“示范性”村庄。这是中国治理体系中的官僚主义的一个特征：即在公共政策实施层面上的“形式主义”，为的不是服务民众，而是满足上级的监督。许多官员们真正关心的是自己的政绩。为此，不少乡镇政府倾向把项目经费拨给条件最优越的村庄，甚至把项目经费集中起来，“打包”给几个“典型”和“示范”的村庄，甚至打造“示范区”来应付上面的项目“验收”，“证明”自身施政的成绩，而不是真正服务大多数的村庄和农民。所以，哪怕国家相当大规模地拨款推进“社会主义新农村”建设、“退耕还林”（周雪光，2008）、“资本下乡”和“农民上楼”（焦长权、周飞舟，2016）、推广双季稻（黄宗智、龚为纲、高原，2014）等各种项目，由于行政体制中存在偏重“典型”和“示范”来满足上级的官僚主义习性的现象，这些项目并没有真正惠及大多数的村庄和民众。同时，国家农业政策实施中又特别强调扶持“龙头企业”、大户、大型专业合作社，以及成规模的所谓“家庭农场”，其主导的战略是用“资本”投入来推进“发展”，同样只能惠及少数的富裕大户和示范的村庄。（黄宗智，2014c；亦见黄宗智，2017a）

　　之所以如此的根本原因在于国家这些年来采用的激励机制：在广泛被使用的“目标责任制”下，凭借各级政府和官员间的（政绩）竞争来推动中国经济的快速发展。在推进国内生产总值（GDP）增长的大目标下，这固然展示了一定的成效，但也导致了官商、权钱的勾结，以及追求私利、无顾公益的道德真空状态。（黄宗智、龚为纲、高原，2014；王汉生、王一鸽，2009）项目制的设想基本源自同一战略：依赖个人逐利机制来推动竞争和发展，以及乡村的现代化。但是，在那样的去道德化的实用意识形态下，村庄公共服务几乎完全陷入真空状态，因为村民个体顾不上，大家都忙着追逐一己私利；乡镇政府也顾不上，因为村庄社区已经不再是其财政收入的重要来源，而村社本身缺乏必需的财源（除非是村领导依赖自身的关系网从企业或大户筹借）。结果是许多村庄真正成为“一盘散沙”，只见个人逐利和个别人士致富，不见“公益”和村级公共服务。中华文明的“仁政”理念和政党体制下的“为人民服务”道德理念被个人逐利的意识取代。

　　正因为村级公共服务面临崩溃，才会促使成都市2009年采用广受称道的，针对村级公共服务真空问题的新政策：由财源丰厚的市政府每年直接拨给每一个村庄一笔公共服务费用（开始才20万元，2016年预期达到60万元）来填补上述空白，意图凭借那样的资源来激发和提高村社和村民的公共性、民主性和参与性。（田莉，2016；亦见杜姣，2017）成都的试点政策本身说明，在集体产权已经成为空壳的广大中西部地区（东部沿海地区具有优厚财政资源的村庄除外）的许多村庄中，村级公共服务实际上已经面临崩溃的状态。

　　迄今，决策者心目中的“现代化”和“发展”是完全来自城镇视野和现代西方视野的公共政策。其所设想的是一个西化和城镇化的中国社会经济体，预期小农户及其村社必然行将完全消失，要么转化为城镇居民、市民，要么转化为个体化的、类似于城镇产业的农业企业的工人。然而，实际情况是中国农村仍然主要由亿万“半工半耕”的小农户组成，在近期内不可能像决策者预期的那样消失。当然，农村也不具备新自由主义政策所设想的，与西方资本主义发展模式配套的自由民主制度、公民制度、公共服务制度。结果常是一种“两不是”的状态，既缺乏古代和现代政党-国家的道德理念，也缺乏其试图模仿的西方自由民主的公民价值观。无论是在道德理念上还是在实用实施层面上，它都是一种依赖私人逐利机制的政策。

　　在“利”字当头的单一化意识形态下，中国的基层治理已经呈现众多“异化”的现象。一个例子是征地和拆迁中出现的“征迁公司”，堪称一种“异化”了的“半正式行政”机构，做的是国家正式机构不能或不愿做的治理工作，不少是“半合法”和“半不合法”的工作，借此与地方政府分享征迁的利益。（耿羽，2013）另一个例子是近十年来兴起的“劳务派遣公司”，为的是协助国企、私企，以及事业单位将原有正规工人以及新雇全职职工（多是农民工）转化为非正规的（名义上是）“临时性、辅助性或者替代性”的“劳务派遣工”，借此来减轻企业在福利和劳动保护方面的“负担”，与其分享由此获得的利益。（黄宗智，2017b，2017c）两者都该被视作“异化”了的营利性“半正式”机构，与本文重点论述的仁政和为民服务理念下的简约半正式机构性质十分不同。

　　如今，“仁”与“和”道德理念主导下的国家与社会二元合一的传统已被单一的国家以“发展”为目标的功利主义实用意识形态取代，再次陷于失衡的状态。在笔者看来，这是改革后中国今天面临的至为庞大、至为重要、至为紧迫的问题。

三、国家与村庄关系的三大模式

　　根据以上的百年回顾论述，除了中国传统的实用道德主义治理模式之外，我们可以区别之后的两大不同农村治理模式：一是改革期间的市场经济和资本投入模式，二是其前的计划经济与集体化模式。以下先分别论析两大模式的得失，进而建议采纳既综合两者优点又承继古代和革命传统优点的第三模式。

　　（一）市场经济与资本投入模式

　　20世纪80年代以来，国家对农村采用的战略基本是去计划经济化和去集体化，在一定程度上也是去社区化，转而把农民视作在市场经济大环境中的一家一户的“个体”。这是家庭联产承包责任制的基本精神，要从“集体”激励转为“个体”激励，从社区公益驱动机制转为个人私利驱动机制。这是伴随（古典和新）自由主义经济学理论而来的观点，其代表乃是舒尔茨（Theodore W. Schultz）。他认为，在市场经济的环境中，每一家农户都会“理性”地追求自己利益的最大化，这是最基本、最高效的激励机制，能够导致资源获得最优配置。国家只需为小农提供适当的技术条件，便能推进中国农业和农村的发展和现代化（即“改造传统农业”），但绝对不可干预市场“看不见的手”的运作，更不要说采用计划经济了。（Schultz， 1964）集体或社区的公益化的利益追求不能推进经济发展，应该与其所伴随的计划经济体制同样被废弃。“专业合作社”的设想便是一个试图模仿美国的设想，完全无视村庄社区，试图以农业企业为基本单位，让其合作追逐其“专业”的市场利益。20世纪90年代以来，主导国家政策的实用意识形态更把上述的战略具体化为尽力扶持（资本主义）龙头企业、大户、专业合作社以及规模化（超过100亩）的“家庭农场”，同时推动（扶持、补贴）现代投入（化肥、良种、机械），意图借此来发展中国农业。（黄宗智，2008；修改版见黄宗智，待刊a：第3章）

　　在最近十多年“转移支付”的“项目制”实施背景下，这一切更体现为凭借地方各级政府以及农村各种实体之间的，由“利诱”引发的竞争来确定国家转移支付资本的投入，想借助“典型”和“示范”实体来带动农村的发展。正是在这样的政策之下，促使相当比例的资本主义型农业企业和大户的兴起。

　　但是，那样的村庄、企业和大户迄今明显仍然只是少数，在农业整体中充其量最多可能达到总耕地面积的6%—10%。（黄宗智、高原、彭玉生，2012；亦见黄宗智，待刊a：第6章）伴随以上政策而来的是，农村道德价值观的衰落、农村村社公共服务的崩溃以及社区的解体。这些事实的具体体现之一是城乡差别没有得到改善且日益显著：全球各国的基尼系数比较显示，中国已经从集体化时期的全球最平等的国家之一转化为141个国家中的第114名，即倒数第27名。（黄宗智，2016b：23-26）说到底，笔者认为，近十余年来采用的总体策略，实际上是依赖个人逐利机制来推动“发展”，欠缺崇高道德理念。固然，现阶段推动的扶贫举措在一定程度上承继了“仁政”和“为民服务”的古代传统与现代革命传统，实施得好的话，该当别论。

　　这里，我们应该清楚地区别中国之前的“典型”和如今由个人逐利挂帅的“典型”。之前的典型多是“劳动模范”型的，为的是借以拉动广大人民的积极性。如今的则是“利诱”和“让一部分人先富起来”战略下的少数人的“典型”，是面向资本主宰的企业和大户，不是面向广大人民的典型。前者仍然是道德理念主导下的典型，后者则是简单的逐利“典型”。

　　即便如此，我们仍然看到小农经济的强韧生命力。首先是近三十年来小规模“新农业”（高值农产品，主要是生鲜农产品，包括菜果、鱼肉禽、蛋奶）的发展。它凭借的主要是中国人民伴随国民经济发展和收入提高而来的食物消费的转型，从传统的粮食：蔬菜：肉食的8：1：1比例，朝向城市生活水平较高的人们（以及日本-韩国-台湾地区的食物消费结构）的4：3：3比例转化，由此扩大了对高附加值农产品（菜果、肉鱼禽、蛋奶）的需求，推动了（一、三、五亩的拱棚蔬菜，几亩地的果园，乃至十几亩地的种养结合）小农户这方面的发展。（黄宗智，2016b）然而，推动小农户从旧农业转向新农业的动力其实主要不是国家偏重的资本的资助，而是市场营利的激励以及农户自身的打工收入。（黄宗智、高原，2013）近三十多年来，农业生产的产值（区别于某些作物的产量）一直以年均（按可比价格计算）约6%的速度增长。如今，小规模的高附加值“新农业”的产值已经达到（大）农业总产值的三分之二，总耕地面积的三分之一。（黄宗智，2010；亦见黄宗智，2016b；黄宗智，待刊a：第2章）

　　但是，我们也需要清醒地认识到，这一切是在没有小农户所必需的现代型“纵向一体化”物流服务体系来应对“大市场”情况而来的，而是必须依赖低效但昂贵的旧型商业资本，包括千千万万的小商小贩进入市场。结果是，即便是新农业的农户，也多处于广泛的“种菜赔、买菜贵”的困境。这是一个既不利于小农生产者，也不利于城镇消费者的局面。许多新农业农民因此并没有能够真正进入小康生活，也没有能够真正获得市场所赋予的收益，仍然必须依赖打工和农业的半工半耕兼业来维持生计。也就是说，新农业的兴起并没有有效地改善中国改革期间贫富不均问题。（黄宗智，2018；亦见黄宗智，待刊a：第15章）

　　至于“旧农业”（即大田农业，尤其是谷物种植）中的小农户，由于打工收入的上涨（亦即农业劳动的机会成本的上涨），而国家又相当大力地支持机械化，如今他们已经越来越多借助自身的打工工资来雇用机耕-播-收服务，由此推动了那方面的农业现代化。（黄宗智、高原，2013）虽然如此，由于现有物流体系仍然只是臃肿、低效和昂贵的供销社体系，他们同样相当广泛地处于（可以称作）“粮农贫、粮价贵”的困境中。如今，中国的粮价已经高于国际市场的价格，但旧农业的小农仍然收入很低。（黄宗智，待刊a：第15章，以及第8章的后记）

　　无论是新农业还是旧农业的小农户，年青的父母亲都需要兼打工来维持家庭生计。后果之一是他们多要依赖孩子的爷爷奶奶帮他们把子女带大（因为孩子不能进入就业地的公立学校，除非交纳昂贵的“择校”费），从而造成了普遍的、大规模的“留守儿童”以及“隔代家庭”等令人忧虑的现象。在那样的家庭中，孩子们自小便会形成一种源自父母亲缺席的深层不安全感，也会缺乏对村庄社区的认同，而且，祖父母不会和父母亲同样、同等、具有相似权力地教养留守儿童。那样的留守儿童成年后进城打工而成为“新生代农民工”，在城市也将同样缺乏安全感和认同感，因为他们大多无法获得大城市的市民身份，无法购置房屋，过上稳定体面的生活而真正融入城市，只能和他们的“农民工”父母亲一样以“流动人口”的“二等公民”身份在城市干最重、最脏的工作，其中绝大多数不享有基本的福利（具有养老和医疗保险两大关键福利的农民工才不到18%——黄宗智，2017d：153-155；黄宗智，待刊c）。黄斌欢（2014）把这种现象称作“双重脱嵌”——留守儿童-新生代农民工是一个既“脱嵌”于农村，也“脱嵌”于城市的群体。换言之，“新生代农民工”多是一种惯常性流动的群体，他们带着一种无根者和流浪者的心态在城市打工。他们既不会真正扎根于城市，也不会返回村庄，实际上组成了一整代具有“无家可归”心态的“迷失”群体。（黄宗智，待刊c；亦见吕途，2013，2015）他们使“三农”问题和农民工问题变得更为严峻。

　　在那样的客观实际下，一再宣称农业已经越来越高度“现代化”实在于事无补。国家虽然已经连续14年（从2004年到2017年）以发布中央“一号文件”的方式强调“三农”问题的重要地位，但实际绩效比较有限。相对其每年日益扩增的转移支付和各种补贴与资助的投入量而言，这种扶持对广大农民的影响并不大，其绩效大多只可见于“利诱”挂帅下的“典型”“示范”村庄和个别的富裕大户。被有的研究者视作已成过去的“世纪之交的”农业、农民和农村的“三农”问题，实际上如今仍然非常紧迫，亟须解决。

　　（二）计划经济与集体化模式

　　改革前的计划经济和集体化模式确实失于过分控制农民、农村和农业，最终脱离、违背了小农的利益，导致了走向极端的“大跃进”。总体而言，农村每工分的报酬久久停滞不前，农民生活久久得不到改善。

　　但是，我们也要认识到，其中实际的失策并不在于早期的互助组和合作社，而在于“大跃进”时期脱离民众利益的“越大越好”和国家过分控制农村的极端政策。早期的互助和合作无疑协助了占比不止一半的贫下中农解决其生产要素不足（土地不足、牲畜不足、农资投入不足，甚至由于打短工而劳动力不足）的问题（高原，2017）。而且，在“大跃进”高潮之后（1963年—1978年）的“三级所有、队为基础”（生产小队平均才约30户）制度下，农村社区组织再次返回比较合理的规模，比较贴近农民的切身利益。那样的制度，虽然仍附带着一定的依赖过分管制和僵硬的计划经济的问题，但仍然在1952年到1979年间实现了粮食产量平均每年增长2.3%的成绩（这是珀金斯［Dwight Perkins］的比较权威的研究的数字——Perkins and Yusuf， 1984：第2章），实际上要高于最近十年的（平均每年增长不到2%）成绩。（黄宗智，待刊a：第16章第3节）其间，固然有失于压制农民在市场环境中营利的自我激励机制，但我们也不该无视适度规模的（相对较小的）小集体在许多方面的成就，不仅是农业持续的增长，还是水利以及其他公共服务（特别是村庄秩序和村级公共服务）的绩效，更包括普及（“民办公助”）教育（“小学不出队”）和医疗卫生（每村一名“赤脚医生”）方面的显著成绩。后者是诺贝尔经济学奖得主阿马蒂亚·森（Amartya Sen）和他的合作者比较印度（同样是小农经济农业大国）和中国的专著研究中指出的突出优点（Drèze and Sen， 1995：第4章）。那些成绩不该因为“大跃进”极端现象而被全盘否定。

　　到改革时期，在过去过分僵硬的计划经济和国家过分管制的体制下，全盘去集体化和去计划经济化当然是可以理解的，这也在一定程度上释放了农民在市场经济中自我激励的积极性（如上述的“新农业”）。但是，与此同时，我们也要问：完全依赖“资本”（实际上多是旧型的榨取性商业资本而不是新型的产业或物流资本——黄宗智，2018），抛弃社区组织的传统和其优越的贡献方面，由此导致了如今村级公共服务的衰败和村社的解体，并大规模侵蚀了传统的社区公益价值观，是不是有点矫枉过正，再次失衡了？如果是，今后有没有可能综合、再平衡这两大模式的优点而又避免其弱点的方案？

　　（三）社区合作社推动模式

　　要简单总结的话，集体化时期的错误在于国家只关注国家计划，过分管制农村，漠视小农户个体，使其生活久久不得改善；而其后的改革时期，则在于过分关注资本，同样漠视小农，导致村级公共服务不足，社区解体。相比之下，这正是日本、韩国与中国台湾地区所谓“东亚合作社模式”的优点所在。它既借助市场经济来激发个体农户的生产积极性，又借助社区整合性来组织新型的农产品公共服务，尤其是其在市场经济环境中所必需的纵向一体化（物流）服务。一方面，它借助了农民营利的自我激励机制；另一方面，它又借助了传统社区的凝聚性而组织了农民为其社区利益（“公益化了的私利”）服务的体系。政府则扮演了在社区基层之上的组织角色，特别是组建现代化的服务性批发市场，通过拍卖和大规模的批发交易来让农产品系统有序地进入大市场交易，为小农户提供低成本的高效服务。

　　合作社与批发市场的搭配，成功地塑造了完整的新型物流体系，包括在原产地的规范化加工、分级、包装，以及其后的“供应链”，更包括对生鲜农产品来说至为关键的具有冷冻条件的屠宰、加工、包装、储藏、运输、交易、配送中的完整的“冷链”，大规模降低了生鲜农产品进入市场的损耗，为新农业提供了完整的新型物流服务，也包括为“旧”农业（大田作物，主要是粮食作物［谷物和豆类］）提供高效的加工、包装、运输、储藏、销售等条件。相比中国层层的旧型商业资本（附带着千千万万的小商小贩）和旧型（臃肿、低效、高成本）供销社体系而言，“社区合作社 + 政府”的批发市场提供了相对高效和廉价的物流服务，为小农户提供了获取较高收入的条件，避免了中国大陆城乡收入存在显著差距的问题。由此，它们达到远优于中国的社会公平度，成为全球分配比较均匀（社会公平的基尼系数）的国家和地区。当然，上述的新型合作社的物流体系服务逻辑是一个不同于之前的互助组和初级合作社为了解决贫下中农生产要素不足问题的合作逻辑。（黄宗智，2018）

　　更有进者，“东亚模式”这样的综合型合作社农业现代化模式，完全避免了中国大陆目前这样由于过分偏重逐利机制而导致的传统伦理和村级公共服务的全面衰败，较好地联结了传统的小农及其社区凝聚性与新型的市场化农业发展，较好地融合了国家由上而下的推动和农民由下而上的参与，体现了农民自身的主体性以及农村社区原有的公益价值观。（黄宗智，2018）同时，日本和韩国也比中国更好地综合了社区的调解机制和新型的法律制度，以及其间的半正式司法体系，由此组成了比当前中国还要优越的，源自中华文明传统的多维正义体系，避免形成西方国家的偏重私人、偏重私利、偏重必分对错的法律体系，较好地融合了国家功能与民间组织，道德意识形态与实用意识形态。（黄宗智，2016a：20-21，16-19）

　　在更深层面上，它也是一个延续传统中华文明核心价值观和思维方式的模式。它拒绝简单和偏向一方的非此即彼、二元对立的思维，而维护了长期以来中华文明倾向二元（乃至多元）合一的思维和价值观。在这个意义上，目前的过分个人私利化的“市场和资本推动模式”，与其前身的过分国家威权化的“计划和集体化模式”，同样不符合中华文明核心中的二元合一中庸价值观与思维模式。“社区合作 + 市场经济”模式实际上是一个更符合中华文明基本“特色”的模式，也是一个源自中华文明基本治理哲学的模式。在这个框架下，我们还可以纳入二元互补的民间半正式的调解组织，如村庄的调解委员会，以及官方的半正式的调解组织，如乡镇法律服务所以及公安局的调解。（黄宗智，2016a）

　　如今，农村社区的凝固性与农民的家庭和社区伦理观虽然已经被私利价值观大规模侵蚀，但其核心仍然顽强、坚韧地存续，尤其是在人们深层的家庭和社区观念以及对待道德和实用二元的思维方式层面上。农村解决社区纠纷的调解制度仍然存在，其所依据的道德价值观完全可以纠正追逐一己私利所导致的伦理真空和村级公共服务真空，可以避免在国家与村社二元之间非此即彼地偏向一方的错误抉择。后者是来自对中国近现代百年国难的过分极端反应。如今，在恢复了国家与民族的尊严和自信之后，已经具备更为平衡、中庸地抉择的基本条件。如此的抉择所涉及的不仅是长远的经济效益问题，在一定程度上更是中华文明延续还是断裂的问题，以及中国的未来是否真能具有优良的“中国特色”的问题。

四、新型的民众参与模式？

　　更具体地来说，什么样的国家与农村关系的模式才能够连接传统与现代，才能够既不同于西方现代自由民主传统也不同于中国过去的皇帝专制体系？才能使国家和民众有效地平衡、二元互补，形成良好互动？

　　笔者认为，要回答这样一个问题，我们首先需要梳理清楚现当代中国三大传统（中华帝国传统、共产党革命传统、西式现代化传统）历史中的得失、优劣，借此来塑造一个新的综合性的前景。此中的关键问题是，怎样才能够避免过分依赖国家威权来强制执行不符合实际或违反大多数民众利益的政策？怎样才能够防范人民共和国过去过分极端和脱离实际的政策倾向——特别是关乎民生的重大公共政策？显然，现当代中国不可能简单依赖西方英美式的自由民主国家和民众选举制度：目前的人民代表大会固然已经起到一定的代表民意的作用，但是显然并不足以制衡党在历史上曾经出现的过分集权和政策偏颇。要更有效、有力地纠正过去的错误决策，中国需要从共产党本身的执政历史和理论中挖掘可用资源，其中，既有值得警惕的错误和失败的倾向，也有值得突出、强调和进一步制度化的资源。

　　（一）调查研究、试点和民意

　　在党内长期以来使用的重大公共政策决策和实施过程的传统中，向来有比较清晰的“调查研究”“试点”“推广”和“调整”等不同阶段的划分。首先是“调查研究”（“没有调查便没有发言权”）的传统，在最理想的状态中，甚至要求决策者深入与民众进行“三同”（同住、同吃、同劳动），而绝对不是如今常常只是形式化的走马观花的“视察”或形式化的所谓“调查”，譬如，仅仅视察设于公路旁边的“示范区”。笔者认为，在维持调查研究这个优良传统上，可以更明确地要求决策者广泛虚心地聆听民意（如已有的个别访谈或小规模座谈的传统，或新型的半正式协商会议等），不仅是了解实际情况而后据之来拟定政策，更是深入、虚心地了解民意——这是过去决策过程中没有被明确突出的一点。今天，应该特别突出从这样一个维度来对过去的“调查研究”传统进行补充和改进，把深入了解民众的意愿也定为“调查研究”传统的一个关键部分，为的是体现真正的“民主”精神和“为民”“服务”的“党性”。

　　其次，一旦形成一个初步的政策思路，应该仍采纳过去传统中的“试点”方法来确定初步拟定的政策是否真正可行，通过实验来检视其实际效果并做出相应调整。（韩博天，2009）这里，同样应该将民众的反应当作试点的一个重要衡量维度，而不是简单依赖决策者自身的衡量，也不是简单依赖“目标责任制”下的“数字化”管理技术，如脱离大多数人民实际生活的GDP增长率。

　　（二）民众参与和群众路线传统

　　更为关键的是，在实施重大关乎民生的公共政策的过程中，应该明确加上要有由下而上的民众参与，把其当作重大关乎民众切身利益的政策的必备条件，而不是简单依赖官僚管制或党组织的“动员”和“宣传”来执行政策。这是因为，民众积极参与才是最实际可靠的民意表达，绝对不可以凭借官方的形式化民意估计来替代实质性的民众参与，或以意识形态化的“理论”来推定和宣称民众的支持。毋庸说，其中的关键在于官员们真正尊重民众意愿的道德观念和党性，而不是官僚体制习性中常见的走形式、满足上级要求、追求自身政绩等行为。当然，在大众传媒高度发达的信息时代的今天，媒体是一个重要的民众意愿表达器和测量器。近年来一再被使用的广泛征求学者、专家意见的做法亦然。新信息技术当然也可以用来鼓励更为广泛的民意表达。在经过试点后的“推广”阶段，民众的参与更为关键。好的关乎民生的重大公共政策是民众真正愿意参与实施的政策。

　　在党的历史中，最接近上述设想的是党的“群众路线”传统（许耀桐，2013；张雪梅，2013；卫建林，2011）。但是，由于过去那些走向了极端的错误，如今许多人对“群众路线”不无怀疑，甚至把其理解为一种“运动型政治”，认为它容易成为侵犯私人权益的运动，甚至把其等同于“大跃进”和“文化大革命”那样极端的运动政治。未来，也许应该把群众路线的优良面定位于“民众参与”，处于形式化的“选举”制度和过度运动化的制度之间。不同于选举，它不是每几年一次性的、针对某些竞选人的选举，而是要求其成为每一关乎民生重大公共政策的实施过程中的必备条件，要求借助民众参与的力量来进行政策的拟定和实施，尽可能把衡量政策优劣的标准定为是否真正受到民众积极参与所表达的欢迎。当然，它也不同于“大跃进”和“文化大革命”那种极端的运动政治。

　　这样的话，不会像如今的西方国家那样把国家重大涉民公共政策的设定主要依托于选举的形式，因为那样的选举只是几年一度的检测，而且多会取决于民众对某一竞选人的表面——如容貌、谈吐、风度、言辞等——的反应，而不是真正对其实质性的人格和具体政策的反应。如果能够将民众是否积极参与来作为政策拟定和实施的检验，便不会简单依赖政党-国家体制下超级政党的“动员”能力，更不会简单依赖西方常常是关键性的政党竞选经费数额。笔者认为，这才是中国革命的“群众路线”的至为优良的传统。此中，至为重大的实例也许是抗日战争和国共内战中民众的积极参与和对共产党的积极支持，验证了“得民心者得天下”的传统治理道德理念。它是国家与人民二元合一的相互依赖、互动、互补的最佳体现。

??（三）东亚合作社的实例

　　与本文议题直接相关的实例是东亚型合作社的历史。它自始便强调，参与合作社与否必须完全取决于每位社员的自愿。在那样的基本要求下，扎根于社区的，主要服务于小农户的东亚型综合合作社几乎做到了所有农民自愿参与，这就和中国大陆2007年以来推动的“专业合作社”的经验形成极其鲜明的对照。在后者之中，“伪”“虚”“空”和“失败”的合作社要占到所有合作社的大多数。（黄宗智，2017a：140-144）这个事实本身便说明，整个“专业合作社”的决策、推动、实施都离理想和相关宣传很远。国家虽然投入了不少资源来试图促使民众为了获取国家转移支付而组织、加入专业合作社，但是，它们完全没能通过民众是否真的积极参与的考验。然而，在“东亚模式”的经验中，合作社既由于政府把相当部分的支农资源让渡给了民主管理的合作社，也由于那些合作社成功地由社区农民自己为绝大多数的小农户提供了其所必需的“纵向一体化”新型物流服务而赢得了绝大多数农民的积极参与。（黄宗智，2015b，2018）

　　总体来说，“群众路线”的优良的一面，也可以说是其真髓，在于要求国家行为不简单限于由上而下的民生决策和施行，而在于要求广泛的由下而上的参与。那才是共产党革命“群众路线”传统中至为核心与优良的含义，才是值得我们今天发扬光大和进一步制度化的传统，也是防范、制约无顾民众意愿的威权政治和错误政策偏向的一个实用的方法，一个能够排除强加于民众的“瞎指挥”的方法。它可以成为结合崇高道德理念与实用性实施的一个关键方式，促使国家与民众间的二元合一良性互动、互补的重要制度。

　　如此的设想其实是一个比较符合中华文明（包括中国共产党的执政）长期以来的治理传统和思维方式的方案，它把国家和人民设定为一个二元的合一体（也可以说，一个二元而又合一的系统工程），拒绝现代西方的二元对立、非此即彼的偏向。它不是一个抽象的、无顾实用的理念，而是一个结合道德理念和实用运作的方案。它要求的是，通过民众参与的基本要求来排除脱离实际、脱离民众意愿的重大公共政策的拟定和实施。它也是迥异于英美自由民主 + 选举传统的一个真正具有中国特色的治理模式，更是针对帝国传统以及政党-国家集权传统中可能过分威权化地施政的一种制度化约束。

??*本文是提交给2018年6月16日—17日中国人民大学历史与社会高等研究所召开的一年一度的论文工作坊的论文。

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