新中国70年：政府治理的突出成就与成功之道*

　　2013年11月，中共十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出了“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。①这标志着20世纪70年代末在国外最先被应用，而后在学术界被广泛讨论，并在20世纪末被引进到中国大陆学术界，之后被应用到地方政府管理创新的新公共管理理论，以一种简约化的“治理”（governance）概念及其理论框架建构的方式，正式登堂入室，成为中共中央文件的政策用语，并成为当今中国执政党和国家机构改革的重要目标。

一、问题的提出：关于政府治理内涵的系统反思

　　（一）治理概念在国际学术界的内涵变异

　　“governance”（治理）并不是一个新词，来源于拉丁文的“gouvernail”，原是“掌舵、引导和操纵”之意。②从词源学角度看，“gouverne”（指导、指引）、“gouvernement”（统治、政府）、“gouvernance”（治理）三个词相同，意思是主导、驾驭某事物，被引申为掌握航向，并根据不断变化的自然环境和条件，持续地进行调整和修正。

　　在中世纪末期，这三个词意思相同，可以相互替代使用。后来，随着民族国家的建立，“gouvernement”（统治、政府）的理念逐渐确立起来，“gouverne”（指导、指引）和“gouvernance”（治理）两词被逐渐淡化和遗忘，而“gouvernement”的内涵之后逐渐被固定化为今天通用的涵义：“统治的思想与等级化的权力、垂直和自上而下的指挥关系，以及以整齐划一的方式推行的意志等概念联系在一起，与对国家整体性的思考紧密相关。”③ “gouvernement”无论是被当做统治之意还是被当做政府之义，都强调等级化、整体性的基本特征，这也构成了现代政治走向科层化、理性化的理论基础。

　　20世纪50年代后，西方国家的学者从政治行为与公共政策制定的视角开始反思统治和政府的内涵。一是解构传统意义上国家或政府等结构体系所内蕴的等级化、整体性特征，转而从过程视角来认识，并用“政治体系”（political system）来替代“国家”。此所谓“制定和执行社会政策的活动，即政策的制定过程，构成政治体系”，“政治体系”就是与社会价值的权威性分配相关的一系列互动行为。④二是突破国家或政府的封闭性结构概念，引入多元主体的开放互动行为概念，建构政治体系的分化、参与、维持与秩序等功能性特征。“政治体系不仅包括政府机构，如立法机关、法院和行政部门，而且包括所有结构中与政治有关的方面。其中有亲属关系、社会等级集团等传统结构，还有诸如动乱之类的社会非正规现象，以及政党、利益集团和大众传播工具之类的非政府性组织等。”⑤

　　20世纪70年代，为突破政府主导下的对公共事务统包所带来的政府财政包袱不堪重负，政府对民众需求回应不足，政府产出缺乏绩效评估等多元困境，英国在首相撒切尔夫人主政时期，美国在里根总统主政时期，纷纷推行了以将市场竞争力量引入政府公共服务领域，通过民营化的方式大规模缩减政府项目，重新定位政府与市场关系为重点的新公共管理改革运动。这一运动很快席卷了欧洲、北美和澳洲等地，形成了一股世界范围内的公共服务民营化或者私有化浪潮。

　　这股公共服务民营化或私有化浪潮在20世纪90年代后开始以一种新的面目呈现，就是如今在国外学术界得到广泛研究和传播的治理的新内涵表现形式，并呈现出以下两种不同的发展路向：

　　一种发展路向是强调“治理”是“公共治理”，它与“政治”的不同之处在于，“政治”是一个不同意见和利益的群体通过集体决策的方式，达成有约束力的决策，并转化为可执行的普遍政策的过程，而“治理”则强调通过行政与过程导向的协商而不是通过对抗的方式来达成一致的过程。也就是说，政治的本质是利益群体之间达成决策的过程，它可能是对抗的，却对各方有约束力，都得遵照执行，而治理的本质是非对抗的，即使达成了共识，对各方也没有约束力，主要靠自觉的行动来维持。如今，“治理”和“政治”都强调权力和责任的重要性。概括地说，公共治理（public governance）往往在三种情形下发生：一种是通过公私伙伴关系（public-private partnerships， PPP）或者通过与社会团体合作的方式建构合作网络；一种是通过运用市场机制的方式，让市场竞争原则在接受政府管制的条件下发挥分配资源的作用；再一种是通过自上而下的方法，全面介入到政府和国家官僚机构体系之中。⑥

　　另一种发展路向就是通过经济学者和政治学者的再阐释，以及如联合国、国际货币基金组织和世界银行的大力扩散，治理概念从国内走向了国际，变成了更大范围内公私机构之间合作的代名词，且重点聚焦于由国际组织所关注的如经济、环境、生态领域专题，以及由非政府组织关注的如气候、环境等特定议题。其中，最有代表性的当属主张“全球治理”（global governance）的全球治理委员会和其核心人物詹姆斯·N·罗西瑙（James N. Rosenau）。

　　全球治理委员会认为：“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。”⑦詹姆斯·N·罗西瑙则认为：“统治意味着由正式权力和警察力量支持的活动，以保证其适时制定的政策能够得到执行。治理则是由共同的目标所支持的，这个目标未必出自合法的以及正式规定的职责，而且它也不一定需要依靠强制力量克服挑战而使别人服从。换句话说，与统治相比，治理是一种内涵更为丰富的现象。它既包括政府机制，同时也包括非正式、非政府的机制，随着治理范围的扩大，各色人等和各类组织得以借助这些机制满足各自的需要、并实现各自的愿望。”亦即“治理就是这样一种规则体系：它依赖主体间重要性的程度不亚于对正式颁布的宪法和宪章的依赖” 。⑧

　　由此可以看出，治理的内涵一旦从主权国家范畴跑了出来，就跑离了属于公共治理范畴的第一种发展路向；当其跑进世界范畴之后，也就进入了属于全球治理范畴的第二种发展路向，自然就偏离其原始本意了，变成了如今宽泛意义上的理解了，无非强调的是通过公私合作伙伴关系以及正式与非正式的规则体系，以达成最大程度的共识与合作了。当然，这种共识与合作的强制力与有效性，在现实生活中能否得到充分的保障和展现，就很难说了。

??（二）治理概念在中国的转换生根

　　20世纪90年代末治理的概念被引进到中国大陆之后，基本上是以解构国家和政府的统治权威，主张通过政府、市场、社会组织、公民等多元主体参与公共治理并形成多中心治理模式的方式，实现了治理内涵在中国大地的转换生根。

　　这一治理内涵在中国大陆的转换生根的过程，实质上就是当代中国学者接过西方学者与国际组织对治理内涵的引申的接力棒。一方面，承认“治理一词的基本含义，是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要。治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益”；另一方面，特别强调“治理”与“统治”的差别，“首先，治理与统治的最基本的、甚至可以说是本质性的区别就是，治理虽然需要权威，但这个权威并非一定是政府机关；而统治的权威则必定是政府。统治的主体一定是社会的公共机构，而治理的主体既可以是公共机构，也可以是私人机构，还可以是公共机构和私人机构的合作。治理是政治国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作”。“其次，管理过程中权力运行的向度不一样。政府统治的权力运行方向总是自上而下的，它运用政府的政治权威，通过发号施令、制定政策和实施政策，对社会公共事务实行单一向度的管理。与此不同，治理则是一个上下互动的管理过程，它主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理。治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作。它所拥有的管理机制主要不依靠政府的权威，而是合作网络的权威。其权力向度是多元的、相互的，而不是单一的和自上而下的。”⑨

　　沿着上述分析的理路，俞可平既看出了作为国家／政府范畴的治理内涵与超出国家／政府范畴的治理内涵的差异性，强调“善治”和“善政”的差别，甚至提到了要防止全球治理理论因其边界的模糊性，被用来作为对国家主权的干预以及推行国际霸权政策的理论武器之危险倾向，⑩又偏重于大力提倡“善治”的思想，模糊了国家治理、政府治理、全球治理、非营利组织治理、公司治理与工程治理等应有的边界。王兴伦认为“多中心治理”是一种取代传统官僚制理论的新型公共管理理论，“多中心治理以自主治理为基础，允许多个权力中心或服务中心并存，通过竞争和协作给予公民更多的选择权和更好的服务，减少了搭便车行为，提高了决策的科学性。多中心治理为公共事务提出了不同于官僚行政理论的治理逻辑”。11

　　（三）回到恩格斯：政府主导下的多元共治式治理

　　从上述治理概念在中西学术界与治理实践中演化的差异性内涵比较中，我们可以看出在西方学术界，治理内涵的演化突出地显示了两方面的特征：一方面是去意识形态化，有意淡化国家或政府的统治本质；另一方面是去权威化，强调多中心化，其目的在于主张通过协商以增进共识的方式，达成合作行动。只是学术界的这种努力，多半仍停留在“乌托邦式想象”层面，在实践中难以行得通。然而在西方治理实践中，通过重新调整政府与市场的关系，更多地将政府统包的公共服务职责转移到市场与社会领域，既可以看作一种提升效率和有效回应民众需求的方式，又可以看作一种政府卸责的方式，利弊兼具而已，但值得肯定的地方在于不断探索政府与市场关系的最佳结合点。

　　与此形成鲜明对比的是，我们在国内看到，执政党和政府不断地探索调整党政关系、政府与市场关系、政府与社会关系以及中央与地方关系的做法，无论是价值层面，还是关系层面，抑或是制度层面，都承载着治理真正内涵的演化使命，可恰恰被我们忽视或者忘记了，进而只是关注如前所述的属于细枝末叶或者根本就不算主流的“乌托邦式想象”的“共同参与治理模式”或者“多中心治理模式”。毫无疑问，这属于一种本末倒置的现象。

　　实际上，无论是从理论上还是在实践中，在国内外学术界出现的当今世界各国从以政府为惟一治理主体的治理模式向以政府、市场、社会组织、公民为多元主体的“共同参与治理模式”或者“多中心治理模式”转变这一说法，都是站不住脚的。

　　首先，如前所述，如果不对治理领域或者治理特定议题乃至公共品进行有效分类的话，奢谈所谓“多元共治模式”或“多中心治理模式”是很不严肃的做法。其次，当今世界各国政府肩负着提供公共产品与公共服务的职责，不能说因为公共产品和公共服务的生产职能被转移并交由市场或社会去承担，就说是“多元共治模式”的形成，财政支持、监管与评估等主导性职责还是由政府承担的。第三，所谓“多中心治理模式”的生成，应该是有严格的条件限制的，譬如本身就是政府易失灵的领域，或者是极具专业性且富有爱心，甚至属于非常小众的社会公益事业，在这些领域或者一般管理知识与方法无法有效发挥作用的社会公益事业方面，可能生长出政社合作模式，但也难以离开政府直接资金或者经过多道“手”转付的财政资金的长期保驾护航（往往通过枢纽型非政府组织中转，且多带有意识形态功能），光靠私人资本或者善心是难以为继的。第四，鼓吹“多中心治理模式”，还需要考虑社会转型引发的社会自组织能力成长的现实，以及大规模人口社会的非理性选择引发的逐利模式而带来的巨大监管成本等制约因素。最后，笔者经过长期的调研和思考，如今倾向于将这一说法变更为“从以政府为惟一治理主体的治理模式向以政府为主导的多元主体共治模式的转型”这一稍显谨慎的说法。

　　有鉴于此，我们讨论治理问题或者政府治理问题，不能脱离关于国家的整体性思考，不能失去政治视野而单独讨论治理问题，因为这本身就属于治理的原始本意，不能听任治理跑出了政治（统治）的范畴，进入街头巷尾碎片化共议的空间，进而以虚幻的共同目标建构为导向，形成无权威的多元主体共治格局，否则对于中国这样规模巨大、治理任务繁重的国家来说，其后果将难以预料和掌控。

　　研究国家治理与政府治理问题，还是要回到恩格斯所言的政治统治与社会公共职能的关系模式这一“元问题”。一方面，“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去”；另一方面，“一切政治权力起先都是以某种经济的、社会的职能为基础的，随着社会成员由于原始公社的瓦解而变为私人生产者，因而和社会公共职能的执行者更加疏远，这种权力不断得到加强”，12即政府与市场、政府与社会的关系是国家治理与政府治理的永恒主题，任何国家任何社会都离不开政府的主导，这才是惟一正确的选择，即建构政府主导下的多元共治模式才是当务之急。在当代中国，这种政府主导下的多元共治模式的运作，还有一个更为重要的主导性因素需要统筹考虑，即中国共产党的领导。

　　通过对政府治理内涵的差异化演化的反思，我们可以看出新中国成立70年来，政府治理现代化一直是中国共产党领导的社会主义国家的一种主导性治理范式，其精神实质始终在一以贯之地传承着，尽管直至2013年中共十八届三中全会召开时，国家治理和政府治理等政策性、学术性话语才正式出现在执政党和国家的文件和报告中。

二、政府治理的突出成就

??（一）政府治理的一般考察视角

　　对新中国成立以来政府治理取得的突出成就的总结，主要有两种视角，第一种是结构功能主义视角，第二种是关系结构视角。

　　在结构功能主义视角下，同样存在两种分析路向：一种是执政党和政府对自身所推进的改革模式的认知，另一种是学术界对此所做出的各种理论总结。

　　在结构功能主义视角下，执政党和政府对自身所推进的改革模式的认知，呈现出显著的四阶段演化特征：

　　第一阶段是从1954年9月第一届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国国务院组织法》所建构起来的法定化国家机构体系，13到1982年3月第五届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于国务院机构改革问题的决议》所提出的“政府机构的改革工作，是关系到国家前途和社会主义现代化建设的一件大事”，14其改革重点在于通过机构的合并与设置，达到“分工合理，职责分明，机构精干，提高工作效率”的目标。这种以机构合并、职责分明、精兵简政为主线的政府治理现代化改革理路，在之后近四十年的政府机构改革中一直有机地延续着。

　　第二个阶段的政府治理现代化改革理路，只是在党的十三大报告中初步提出，后因国内外复杂局势而没有付诸实施，其重点在于实行“党政分开、权力下放、精兵简政”等改革举措。由于当时对党政分开的思考尚不成熟，且只是把党的领导定位于“政治领导”，忽视了与思想领导和组织领导的有机联动，教训十分深刻。在随后的党和国家机构改革进程中，此问题被长时期搁置，直至2018年2月中共十九届三中全会审议通过《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》才圆满解决，并在加强党的全面领导的原则下向一种更高级的党政一体化模式回归。

　　第三个阶段是从1992年10月党的十四大报告提出建立社会主义市场经济体制的战略目标到2017年党的十九大之前，贯穿其中的政府治理现代化改革理路是以政府职能转变为核心，构建大部门体制，优化政府组织结构，建设人民满意的服务型政府。

　　第四个阶段是从2017年党的十九大报告初步提出“统筹考虑各类机构设置，科学配置党政部门以及内设机构权力、明确职责”这一党政分工与党政一体化模式的战略构想开始，延续至今，在2018年3月由中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》中得到完整体现，并朝着加强党的全面领导下的党政一体化模式目标迈进。

　　在结构功能主义视角下，学术界对新中国成立以来政府治理突出成就的总结主要包括两个方面。一是系统总结政府治理现代化的绩效。笔者在2009年新中国成立60周年时，从衡量一个政府治理现代化绩效的首要标准的视角，即是否按照现代科层制的基本原理——层级化原则、专业化原则和理性化原则，建构了一个有效运作的现代政府治理体系，总结了政府治理的三大根本性成就——行政组织结构体系的不断优化，公共人力资源配置的日益功绩化，政府运作规范的制度化与法治化，并指出：“纵观新中国成立60年来政府治理的历史风云，我们发现60年政府治理的最突出成就体现在全面建构了现代政府的治理体系，60年政府治理的最大不足表现在现代政府治理的功能亟待强化，而未来政府治理的发展走向则鲜明地指向了不断拓展现代政府治理的新型空间这一全新课题。”15二是系统提炼政府治理现代化改革理路的发展主线。竺乾威从政府治理制度建设与现代国家制度建设的关系视角，提炼了当代中国政府治理现代化改革理路的发展主线，即“经过了从以政府权力为中心到以政府运作流程方式为中心，再到以权力为中心的改革历程”，“围绕权力的政府职能改革不能仅仅局限于政府自身，而是需要社会的共同参与，需要其他方面尤其是政治体制改革的配合与支持”，也就是说，需要建构整体性的当代中国政府治理改革方法论。16

　　在关系结构视角下，执政党和政府的自身认知主要集中在改革和开放、计划与市场、政府与市场、中央和地方等事关当代中国政府治理现代化改革的制度框架建构及其发展环境的营造之上。学术界则通过关系结构视角，提炼了当代中国国家治理现代化改革的分析框架。何艳玲认为，从机构改革与职能转变视角难以洞察当代中国国家治理结构塑造的奥秘，需要从政府与市场、中央与地方、经济与社会、政府与社会四对关系中，探寻各自“关系理顺”的路径及其对当代中国国家治理体系开放性变革的意义。17朱光磊则强调中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，赋予了治理概念以鲜明的政治内涵，形成了党中央治国理政的新治理观。这种“中国新治理观”的内涵包括调动一切积极力量参与社会建设的新治理观，以“两层次职责”（中央和地方）丰富“十六字职能”（经济调节、市场监管、社会管理和公共服务）的新职能观，科学定位政府与市场的关系的新角色观，发挥社会组织在治理和服务中的积极作用的新政社观，处理好经济建设与公共服务的关系的新政绩观，以政府微观“确权”深入推进依法行政的新审管观，央地关系调整向中央适度倾斜的新央地观，以共享发展理念谋划城乡一体化建设的新城乡观八大方面。18

　　在关系结构视角下，从执政党和政府的自身认知与学术界的不同认知来看，前者更注重整体性制度框架以及自我更新动力的建构，而后者更注重超越就政府治理谈治理，转而将其放到更大的国家治理范畴之中，并将其与政治建设、经济建设、文化建设、社会建设、生态文明建设等多重要素一起纳入进行系统思考，但不足也是很明显的，即缺乏最为重要的党政关系维度的深度考察。

　　（二）基于价值-制度视角的政府治理的突出成就分析

　　如前所述，分析政府治理的绩效，离不开政治范畴的考察视角，否则容易陷入碎片化观察、失去整体性把握的困境，这对于当代中国政府治理来说，更是如此。作为国家治理重要组成部分的政府治理，具有较强的独立性，其原因在于政府治理与国家治理的各自规约的重点不一，回应民众需求重点不一，角色定位不一。

　　国家治理的规约重点在于公共权力的来源、行使与监督，而政府治理的规约重点在于公共政策的制定、执行与评估。国家治理回应民众需求的重点在于民众政治、经济、文化、社会权利的实现，间接作用于公共产品与公共服务，而政府治理回应民众需求的重点在于直接满足民众不断增长的公共产品与公共服务需求；国家治理的角色定位侧重于执政党制定重大发展战略（大政方针），而政府治理的角色定位侧重于政府有效地执行重大发展方略，并负责将宏伟蓝图转化为生活现实。强调政府治理的独立性，并不否定政府治理与国家治理的贯通性，其根本原因在于中国共产党在治国理政的过程中，在国家治理和政府治理领域所主张的共有价值观和所建构的制度体系，是相通相连的，体现了对共产党执政规律、社会主义建设规律和人类社会发展规律的自觉认识与自我创造。

　　基于此，对政府治理突出成就之分析，如果从将贯通国家治理与政府治理的共有价值观和制度建构历程二者有机结合视角进行考察的话，可以形成一个关于政府治理的价值-制度全新分析框架。具体说来，新中国成立70年来政府治理的突出成就，集中体现在公共性与基本公共服务制度、责任性与问责制、专业性与公务员制度、科学性与民主集中制、法制性与法治政府、技术性与电子政府六大方面的建构之上。

　　1. 公共性与基本公共服务制度：从政府权力本位到人民美好生活本位

　　公共性是现代国家和政府的立身之本，分配好、维护好、实现好最广大人民的公共利益是当代中国政府治理构建公共性的基础，而体现公共性这一根本价值的制度体系就是在全社会建立起广覆盖、普惠型、兜底化的基本公共服务体系，并根据国家在不同历史时期经济社会发展水平状况相应地拓展和提升基本公共服务体系的种类、品质和水平。

　　围绕包括教育、医疗、社保、安全、公平、秩序等公共利益的分配和促进问题，中国政府治理现代化实现了两大根本性的转换：一是建构了以人民为中心的发展观，把人民对美好生活的向往作为奋斗目标，实现了政府治理的重心从政府权力本位到人民美好生活本位的根本性转换；二是建构了基本公共服务制度，通过对就业、教育、医疗、社保、住房、公共文化服务与体育等基本公共服务的清单化、标准化、均等化、法制化的方式，实现了公共产品和公共服务从传统的局限于福利救济功能的，仅包括科、教、文、卫、体等内容的社会事业，向体现履行政府公共责任的，提供公民权利保障的多样化公共服务体系的历史性转换。

??2. 责任性与问责制：从全能政府到有为有效政府

　　行使公共权力为民谋福利，为社会和国家谋发展，是现代政府的基本职责所在。有权必有责、用权必担责、违法必问责等“权责一体化”理念，是现代政府行使公共权力必然要受到的价值约束。

　　在计划经济时期，由“政治机构的权力可以随时地无限制地侵入和控制社会每一个阶层和每一个领域”而形成的“全能主义政府”的情况，19一是受到了市场经济体制条件下政府职能的日益清晰化的挑战，政府不再肩负对经济社会事务的大包大揽工作，而是使市场在资源配置中起决定作用的同时，更好地发挥政府作用，让政府成为“有为政府”；二是受到了包括岗位责任制、目标管理责任制、生产安全责任制、环境保护责任制、社会稳定责任制等政府运行基本责任约束的同时，更加注重通过建构体系化的问责制的方式，如《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》（2009年6月30日起施行）、《中国共产党问责条例》（2016年7月8日起施行），以及通过建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制的方式，如《重大行政决策程序暂行条例》（2019年9月1日起施行），让政府决策符合民意、符合实际，体现政府决策和执行的质量和效率，让政府成为“有效政府”，进而达到增强人民群众对党和政府施政的自觉认同和高度拥护之目的。

??3. 专业性与公务员制度：从通才到专才

　　现代政府是建立在社会大分工的基础之上的，其产生的理论基础是现代科层制理论。科层制理论的典型特征是服从法律与理性权威、尊重层级管理与制度规则、实行专业化管理。实行专业化管理的缘由在于现代政府是按照专业知识体系来建构和运作的，“官僚体制的行政管理意味着根据知识进行统治；这是它所固有的特别合理的基本性质”，“知识即专业知识和实践知识”。20是故，需要建立一支从通才到专才的公务员队伍，以保障科层制体系的有效运作。

　　新中国的干部人事制度脱胎于革命战争年代人民军队和革命根据地政权建设的经验，继承发扬了古代中国科举制、监察制等制度的优秀历史文化传统，借鉴了苏联干部人事制度的一般经验，遵循党管干部的根本原则，形成了对各类人员进行集中统一管理的制度体系，从组织上确保了党和国家在各个历史时期重大任务的完成，确保了党的政治路线的贯彻实施。经过几十年的运行，新中国的干部人事制度的弊端也暴露无遗，按照党的十三大报告的分析，集中体现为：“国家干部”的概念过于笼统，缺乏科学分类；管理权限过于集中，管人与管事脱节；管理方式陈旧单一，阻碍人才成长；管理制度不健全，用人缺乏法治，致使一些年轻优秀人才难以脱颖而出，用人问题上的不正之风难以避免。

　　有鉴于此，党和国家相继按照党管干部的原则，公开平等竞争择优的原则，监督约束与激励保障并重的原则，德才兼备、以德为先、注重实绩的原则以及分类管理的原则，将专业化原则与理性化价值全面引入公务员队伍建设之中，通过建立离退休制度，改革干部人事管理体系，引入竞争机制，实行凡进必考制度等方式，推动了现代政府治理的专业知识与能力基础建构，并先后于1993年10月1日起施行了《国家公务员暂行条例》（后失效）、2006年1月1日起施行了《中华人民共和国公务员法》（后修订，于2019年6月1日起施行）及相关的配套管理条例，从而为当代中国的政府治理现代化奠定了制度化、法治化的现代人力资源基础。

　　4. 科学性与民主集中制：从决策封闭化到决策民主化

　　现代政府治理的过程通常由决策、执行、监督和评估四个环节构成。确保决策的科学性，是现代政府治理获得良好绩效并最终得到人民群众真切拥护的根本前提。

　　为推进决策的科学性，在政府治理领域，执政党和政府一方面始终贯彻“一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来、到群众中去”的群众路线，把群众的冷暖挂在心头，把群众的呼声作为一切工作的出发点和落脚点，形成了科学决策的民意基础；一方面始终坚持民主集中制的原则，按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，对“三重一大问题”（重大事项决策、重要干部任免、重要项目安排、大额资金使用）进行集体讨论，作出决定，并予以有效执行与监督；另一方面，对与人民群众利益密切相关的重大事项，引入评估、咨询、公示、听证、纠错、责任追究等机制，完善重大决策的规则和程序，通过多种渠道和形式广泛集中民智，提升人民群众的参与度，变决策的封闭化为决策的开放化、民主化，切实保障人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权。

??5. 法制性与法治政府：从有法难依到执法必严

　　追求法治，一直是执政党和政府治理国家和社会的命脉所在。1954年9月第一届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国宪法》在“总纲”中规定：“一切国家机关工作人员必须效忠人民民主制度，服从宪法和法律，努力为人民服务。”21为保卫人民民主制度，巩固法律秩序，保障人民民主权利，保护公共财产，更有效地发挥人民群众的积极性和创造性，就必须健全人民民主法制，而依法办事是进一步加强法制的中心环节。依法办事包括有法可依、有法必依两层含义。22

　　人民民主与社会主义法制在“文革”时期遭到了极大的破坏，“有法难依”状况比比皆是，超越法律的特权现象亦屡见不鲜。痛定思痛，中共十一届三中全会公报强调“为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”。23从“有法可依、有法必依”的“八字精神”到“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”的“十六字精神”的认识深化，意味着法治政府制度建设走向了程序化、规范化、体系化、制度化、法制化。

　　如果从当代中国法治实践与法治制度建构的演化历程来看，法制性的内涵包括五个方面，它是一个有机统一体：一是中国共产党领导人民制定国家的根本大法——宪法，即宪法是人民意志的体现；二是宪法规定社会主义制度体系的组成部分，包括法律制度体系、法治政府制度体系；三是社会主义法律制度体系制约和监督党和政府依法治国、依法执政、依法行政；四是中国共产党带领人民遵守宪法和法律；五是全社会形成高尚的法治素养、法治思维和坚不可摧的法治文化、法治思想，并成为社会主义核心价值观的重要组成部分。

　　1997年党的十五大报告提出了“在坚持四项基本原则的前提下，继续推进政治体制改革，进一步扩大社会主义民主，健全社会主义法治，依法治国，建设社会主义法治国家”的战略目标。依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。2014年中共十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，提出了全面推进依法治国的总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。也就是在中国共产党领导下，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化。

　　6. 技术性与电子政府：从技术嵌入到技术赋能

　　20世纪90年代后，随着现代信息通讯技术（Information Communication Technology，ICT）的飞速发展，在传统的以人力为核心的科层制治理体系中，通过将信息通讯技术的最新成果引入到政府运作过程中，产生了一种嵌套在科层制治理体系之上的，以技术治理为基础的扁平化虚拟治理形态。这种扁平化虚拟治理形态通常被称为电子政务、电子政府、虚拟政府或者网络化政府，其主要特征是“信息流动和传播流动越来越依靠网络而不是官僚渠道或其他正式渠道。机构信息及服务在门户网站上的重建，有时使得市民难以了解他们在和哪个机构打交道。一个虚拟政府由许多覆盖在正式官僚结构之上的虚拟机构组成”。24

　　技术治理形态的出现，首先是以技术嵌入的方式，通过与既有科层制治理体系的互动、重构与沉淀，产生一批新型的治理技术，像浙江的“最多跑一次”、江苏的“不见面审批”和上海的“一网通办”，就是在行政审批改革领域中的典型代表。其次是以技术赋能的方式，通过政府流程再造、网格化管理、城市大脑、社区通等方式，搭建政务服务等各类功能性平台，形成基于技术治理的新型民意表达与参与机制、公共政策决策和监督机制、政府绩效评估机制等运作机制，重塑政府、各类组织和公民之间的关系。最后是通过技术优化制度、技术发展制度、技术成就制度的方式，形成关于电子政府的标准化、规范化、制度化体系，重构垂直化科层制治理体系与扁平化电子政府体系的互动关系，塑造现代政府治理变迁的技术动力机制，从而恢复作为主体和行动者的人和组织在现代政府治理中的地位和作用，进而为实现制度与人和组织的有机结合奠定现代治理技术基础。

三、政府治理的成功之道

　　探寻70年来政府治理所取得的突出成就背后的成功之道，从发展绩效的获得、发展动力的塑造、发展活力的培育三个事关中国共产党治国理政根基的关键问题中，我们可以发现，在推进政府治理体系和治理能力现代化的历史进程中，中国共产党领导的社会主义国家的政府治理主导范式，业已形成了党政关系运作一体化、政府与市场关系边界清晰化、中央和地方关系事权责任规范化三大模式及其有效运行机制体系。

　　（一）基于发展绩效的党政关系运作一体化

　　任何一种政治体制，都必须回答如何有效推进国家现代化建设进程，如何用良好的发展绩效来满足人民日益增长的各种需求，这就必然牵涉政治体制的决策与执行模式建构问题。中国共产党领导的社会主义制度，其中一个最大的优势在于，一旦通过了凝聚全党和全国人民意志的重大发展方略和重大决策部署，就可以发挥社会主义制度集中力量办大事的优势，迅速付诸实施，进而避免出现现代西方政治体制中屡见不鲜的执政党和反对党相互掣肘、相互否决的决策与执行困境。要实现此目标，就需要以发展绩效为导向，对事关执政党治理、国家治理和政府治理的党政关系问题，进行规范化与制度化重构。

　　在革命战争年代，因为革命斗争和政权建设工作的秘密性、残酷性、紧迫性、机动性等实际需要，中国共产党将军事指挥权、政治决策权、组织人事权、经济财政权等高度集中在自己的手中，出现了以党代政、党政合一的高度集权状况，这既具有历史的合理性，又为最终赢得中国革命的胜利，建立新中国奠定了强大的组织与人事基础。

　　新中国成立之后，为推动国家政治生活的制度化，1954年的宪法从根本上确立了“中华人民共和国的一切权力属于人民”，“人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”，“全国人民代表大会、地方各级人民代表大会和其他国家机关，一律实行民主集中制”等基本原则。但是，相对于党按照民主集中制原则来领导国家并在宪法下开展活动，尤其是党和国家规范化关系建构、党和政府如何有效分工、配合等重大问题，中国共产党对于党领导国家、党领导政府的制度化建构的思考要清晰很多。反过来，对于如何让党在宪法和法律框架下开展领导和管理活动，尤其是把权力关进制度的笼子，建立体系化的权力制约机制尚缺乏有效管用的办法。

　　1958年6月8日，中共中央决定成立财经、政法、外事、科学、文教各小组，直隶中央政治局和书记处，尝试对党政关系的职能分工进行探索：“大政方针在政治局，具体部署在书记处。只有一个‘政治设计院’，没有两个‘政治设计院’。大政方针和具体部署，都是一元化，党政不分。具体执行和细节决策属政府机构及其党组。对大政方针和具体部署，政府机构及其党组有建议之权，但决定权在党中央。政府机构及其党组和党中央一同有检查之权。”25毛泽东的这段批语虽有“都是一元化，党政不分”的说法，但主要是针对外界疑惑的所谓政出多门的“两个政治设计院”而言的，其目的在于探索建构“执政党决策-政府机构执行”的党政关系运行一体化模式。

　　但是，这种关于党政分工的制度化努力在“文革”时期遭到了极大的破坏，甚至走向了党政不分的极端状况。邓小平分析了个中缘由，即“在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导”。26

　　改革开放后，尤其是在20世纪80年代后期，中国共产党试图通过党政分开的方式来构建党政关系制度化。由于当时只是单方面强调加强党的政治领导，而忽视思想领导和组织领导，更谈不上实行党的政治领导、思想领导和组织领导的三位一体建设，其结果只能是来不及普遍推行就草草收兵。在20世纪90年代至21世纪头10年这一时期，关于党政关系的探索集中体现在“坚持党总揽全局、协调各方的原则”以及“坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一”等原则性规定之上，且此种情况一直延续到党的十九大。

　　2017年党的十九大报告提出了新时代中国特色社会主义的十四条基本方略，其中“坚持党对一切工作的领导”被当作第一方略予以强调，即“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”。坚持党对一切工作的领导，“重点是提高党把方向、谋大局、定政策、促改革的能力和定力，确保党始终总揽全局、协调各方”。而行政体制改革的主要目标是“转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府”。27在党的十九大报告中，中国共产党认识到只有通过加强党的全面领导，并通过党政分工的方式，才能把党政关系真正做到制度化，进而有效提升将党和国家重大发展方略转化为真实的发展绩效的能力。

　　2018年2月中共十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》，正式确立了加强党的全面领导下党政关系运行一体化模式的内涵。一方面，党主要是把方向、谋大局、定政策、促改革，确保全覆盖，提升领导力；政府主要是重执行、保落实、优服务、增绩效，确保满意度，提升公信力和执行力，由此形成党政关系运行一体化模式的职责分工机制——“党的领导力-政府的执行力”的二分机制。另一方面，党主要是负责重大方略和政策的决策和监督，而政府主要是负责党的重大方略和政策的执行以及提高政府的行政绩效与民众的满意度，并及时反馈执行中存在的问题，以利于宏观决策的随时随机调整，形成党政关系运行一体化模式的决策与执行高效互动模式——“党的决策权-政府的执行权”的联动机制。

　　（二）基于发展动力的政府与市场关系边界清晰化

　　人类社会迄今为止的探索与发展，一直都在试图解决如何用有限的资源去满足人们不断增长的需求，并过上以效率、安全、公平、秩序、民主、法治、自由等为核心价值的美好生活之目标这一个根本性问题。

　　针对资源的优化配置问题，人类社会发明了两种主导方式，一是计划，二是市场，前者主要靠政府主导，后者主要靠企业及各类社会组织主导。经过西方发达国家几百年来的不断试错和20世纪、21世纪资本主义国家与社会主义国家的竞争发展经验比较，由市场来主导资源配置的做法成为当今世界各国的普遍选择，而政府主要发挥其在资源配置过程中不可或缺的规则制定、秩序监管、公正维护、服务提供等基础性作用，市场和政府也由此成为推动人类社会发展与进步的两种主导性力量。是故，美国学者林德布洛姆（C．E．Lindblom）认为：“政府与市场的关系既是政治学又是经济学的核心问题，它对计划制度和市场制度来说同样重要。”“撇开专横残暴的政府与主张自由的政府之间的区别不说，一个政府同另一个政府的最大不同，在于市场取代政府或政府取代市场的程度。”28

　　自1978年中共十一届三中全会确立将党的工作重心转移到经济建设上来之后，当代中国走上了市场化取向的改革开放道路，并在1992举行的党的十四大上正式提出了建立社会主义市场经济体制的战略目标，其目的在于全面培育中国社会主义现代化建设的内生动力。对于如何发挥市场和政府在资源配置中的作用，如何处理好政府和市场的关系问题，中国共产党经历了从1992年党的十四大报告强调发挥市场在资源配置中的基础性作用，到2013年中共十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》而强调使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用之认识的革命性转换历程。

　　究其原因，在于面对全球化时代复杂的国际竞争局势，面对一国所处的历史发展阶段以及在世界产业链、供应链、价值链体系中的方位等重要因素的制约，充分运用市场机制和政府机制的合力，综合运用经济手段、法律手段和必要的行政手段，是形成基于发展动力的政府与市场关系边界清晰化的基本战略和政策选择的必然结果，只不过是如何聪明地使用多样化的政策工具组合而已。比如，对政府如何发挥作用的认识，传统上看重政府对市场直接干预与否以及干预的程度如何，而忽视综合运用如财政政策、税收政策、环保政策等政策工具的作用。政府干预的程度与效率之间不一定呈正比关系，因此应该将重点放在探讨“政府干预的形式、效率而非程度”这一重大问题上。29

　　2012年党的十八大后，中国在政府治理领域着重推进了以权责清单为抓手，以“放管服改革”（简政放权、放管结合、优化服务）为主线，以划清政府权力边界来调整政府与市场关系为目标的政府治理现代化改革进程。目前，当代中国的各级政府在机制与制度层面通过列举权责清单、划定行政权力边界的方式，把回应市场和社会主体以及公民的需求作为现代政府建设的基本要义，基本确立了“负面清单”“权力清单”“责任清单”三单建设体系，初步达成了市场和社会主体“法无禁止即可为”，政府部门“法无授权不可为”“法定职责必须为”的原则，基本理顺了政府、市场和社会的各自活动范围和基本功能，创设了规范政府与市场和社会三者关系的基本制度体系，从而建构了把政府与市场、社会关系从理顺走向定型，进而形成制度化政府治理格局的发展动力体系。

　　（三）基于发展活力的中央与地方关系事权责任规范化

　　中央与地方关系是国家结构形式的核心体现，而国家结构形式的选择恰当与否往往影响国家治理的质量。中国之大，不仅是人口规模巨大，地域辽阔，风情多样，历史文化传统深厚，而且是民族众多，地域差距很大，发展任务繁重。对于中国究竟是实行单一制还是联邦制的国家结构形式，中国共产党也经历了一个认识深化和转变的过程。

　　在1922年中共二大公布的民主主义革命阶段的奋斗目标中，中国共产党将建立“自由联邦制”作为未来“中华联邦共和国”的国家结构形式。30到了1949年9月底中国革命即将取得决定性胜利，中华人民共和国即将成立的前夕，由中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《中华人民共和国中央人民政府组织法》以及《中国人民政治协商会议共同纲领》正式确立了中华人民共和国的国家性质是“新民主主义即人民民主主义的国家”，“中华人民共和国的国家政权属于人民，人民行使国家政权的机关为各级人民代表大会和各级人民政府，国家最高政权机关为全国人民代表大会”，“中华人民共和国政府是基于民主集中制原则的人民代表大会制的政府”，“各少数民族聚居的地区，应实行民族的区域自治，按照民族聚居的人口多少和区域大小，分别建立各种民族自治机关”。31这一系列带有宪制性原则的制度规定，确定了新中国实行以民主集中制和民族区域自治制度为两大核心制度的单一制国家结构形式，其背后的精神实质是在巩固国家统一，确保中央集权，建设各民族大家庭，形成全国一盘棋的条件下，因地制宜地发挥中央和地方两个积极性，形成建设社会主义国家的革命热情。

　　1956年4月，毛泽东发表了著名的《论十大关系》，强调“应当在巩固中央统一领导的前提下，扩大一点地方的权力，给地方更多的独立性，让地方办更多的事情。这对我们建设强大的社会主义国家比较有利。我们的国家这样大，人口这样多，情况这样复杂，有中央和地方两个积极性，比只有一个积极性好得多”。32

　　从1949年10月1日中华人民共和国成立到1956年9月15日中共八大召开的七年时间里，中国共产党发现中央和地方在行政管理职权划分方面以及处理少数民族问题上，存在着中央统得过多，对地方限制太死，“一刀切”，尊重各地和各民族意愿不够的情况，因此，主张理顺中央和地方的事权、财权和人事权。在1956年中共八大的政治报告中，刘少奇代表中央对此做了深入分析：“在中华人民共和国成立以后，为了实现和巩固国家的统一，我们反对了分散主义，把许多应当由中央管理的事务集中到中央手里，这是完全必要的。但是，近几年来中央有些部门把过多的事务抓到自己手里，对地方限制得过多过死，忽视地方的特殊情况和特殊条件，应当同地方商量的事也不同地方商量。”“不可能设想：在我们这样大的国家中，中央能够把国家的各种事务都包揽起来，而且样样办好。把一部分行政管理职权分给地方，是完全必要的。国家的很多工作……中央只应当提出一般的方针政策和大体的规划，具体工作应当交由地方因地制宜、因时制宜去部署办理，并且应当把中央机关的干部分一部分到地方去工作。省、市、县、乡都应当有一定范围的行政管理职权。”“这样，既能发挥中央机关的积极性，也能够发挥地方的积极性，使中央和地方都有必要的机动，又便于实行相互的监督。”“今后，在尚待进行民主改革和社会主义改造的地区，我们仍然必须采取我们所一贯采取的慎重方针，这就是说，一切改革由各少数民族的人民和公众领袖从容考虑，协商处理，按照各民族自己的意愿办事。”33

　　这种中央与地方关系事权内容划定不清，事权与财权不匹配的情况在其后近六十年的时间里，一直都没有得到妥善的制度化解决。在此过程中，自1994年起通过中央税、地方税和共享税三大税种的划分，国家开始在中央和地方之间建立制度化的分税制财政管理体制。

　　2016年8月16日，国务院根据2013年11月中共十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》所确定的“建立事权和支出责任相适应的制度”之要求，发布了《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（国发〔2016〕49号），对中央财政事权、地方财政事权、中央与地方共同财政事权以及各自和共同支出责任划分，乃至建立财政事权划分动态调整机制、加快省以下财政事权和支出责任划分等内容，都做出了具体的规定。34在此基础上，2018年1月国务院办公厅印发了《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》（国办发〔2018〕6号），为推进中央与地方关系事权责任规范化、法律化，以及将事权划分与支出责任有机匹配并落实到民生领域，奠定了坚实的制度基础。

四、结语：一种新型政府治理形态的全面展现

　　中国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有变，中国是世界最大发展中国家的国际地位没有变，这决定了将发展作为解决中国一切问题的基础和关键的判断没有变，决定了政府治理现代化的发展目标不仅包括及时回应和有效满足人民日益增长的美好生活需要的服务型政府建设，而且包括承担推进发展重任的发展型政府建设，决定了政府治理现代化的发展方略不仅在于通过政府与市场、政府与社会边界的厘定，不断优化政府的职责，而且在于通过清单化、标准化、规范化、制度化、法制化的方式，有效制约政府（行政）权力，决定了政府治理现代化的发展使命不仅包括建立推进政府治理体系与治理能力现代化的“现代政府治理体制”，而且包括建立中国共产党领导的治国兴国、治世兴世的“党兴国体制”35，这种集发展目标、发展方略、发展使命于一体的新型政府治理形态的辩证内涵不可偏废。

　　基于此，当代中国政府治理现代化的发展目标既包括了推进满足人民美好生活需要的服务型政府建设，又包括了推进创新、协调、绿色、开放、共享的发展型政府建设，是一个集服务型政府与发展型政府于一身的双重目标体系。服务型政府建设的目标就是为人民群众提供包括社会就业、义务教育、医疗卫生、社会保障、住房保障、公共安全等在内的广覆盖、普惠型、多样化的公共服务，在幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶上不断获得新进展。一般而言，服务型政府建设的内容的不断拓展，是随着现代国家功能的扩大而相应地发生变迁的，“现代国家的历史已经成为国家功能持续不断扩大的历史，国家的功能从传统意义上的国防、正义和交通，已经扩展到教育、国民身心健康和道德规范、计划生育、消费者保护、生态平衡、消除贫困，以及力图消灭国家和社会的界限等领域”。发展型政府建设的目标就是要在产业链、供应链、价值链的国际激烈竞争格局中，通过发挥市场配置资源的决定性作用以及更好地发挥政府的作用，加快建设实体经济、科技创新、现代金融、人力资源协同发展的产业体系，着力构建市场机制有效、微观主体有活力、宏观调控有度的经济体制，不断增强中国经济创新力和竞争力，其中关键在于建构融“将经济发展作为优先发展目标”，“形成高速增长体制”，“政府采用具有显著连续性的政策措施”，“培养规划与执行国家产业政策的领导人和官僚群体”等多重要素于一体的发展型政府制度框架。36这是当代中国政府治理新型形态建构的第一层涵义。

　　当代中国政府治理的行政职责不断优化与法定化过程，也就是当代中国政府治理的行政权力边界日益清晰化的过程。这就意味着政府职责（行政职责）的优化过程，实质上也就是政府权力（行政权力）日益被如清单化、标准化、规范化、制度化乃至法制化的方式加以有效制约的过程。其背后的深层次价值在于通过对行政权力的制约监督，探索对政治权力进行制约监督的有效路径，进而闯出一条中国式权力制约监督的新路。这种融政府职责（行政职责）优化与政府权力（行政权力）制约于一体的发展方略，是当代中国政府治理新型形态建构的第二层涵义。

　　中国共产党领导的政府治理现代化改革进程，还意味着新型政府治理体制的现代化建构一步步变为现实。此外，中国共产党在开创中国特色社会主义的历史征程中，创造性地将“党建国体制”“党治国体制”与“党兴国体制”37有机地对接起来，并通过与时俱进的发展目标及其与之匹配的制度运作模式的相互构建，实现了将国家治理领域的“党兴国体制”与政府治理领域的“现代政府治理体制”的发展使命有机汇聚于中国特色社会主义事业的历史新境界的创造之中。这是当代中国政府治理新型形态建构的第三层涵义。

　　由是观之，中国共产党领导的当代中国政府治理现代化经验，昭示着集服务型政府与发展型政府于一身，融行政职责优化与行政权力制约于一体，汇现代政府治理体制与党兴国体制于一境的新型政府治理形态图景的全面展现。

??*本文系国家社科基金“国家治理体系和治理能力现代化”研究重大专项“大数据时代超大城市精细化管理的体制机制创新及其关键技术应用研究”（17VZL020）的阶段性成果。