精准扶贫嵌入与全面脱贫的基层治理逻辑*

一、引言

  2020年是全面建成小康社会目标实现之年，很重要的标志是现行标准下农村贫困人口实现全面脱贫。精准扶贫战略实施以来，中国在反贫困行动中取得了巨大成就，走出了一条中国特色扶贫之路。到2020年年底，中国脱贫攻坚战取得了全面胜利，现行标准下9899万农村贫困人口全部脱贫，832个贫困县全部摘帽，12.8万个贫困村全部出列，区域性整体贫困得到解决，完成了消除绝对贫困的艰巨任务。①

　　全面脱贫目标之所以能够如期实现，核心在于政府主导下推动精准扶贫战略的实施，一方面，通过精准治理识别出真正的贫困户，解决之前扶贫目标偏离和靶向不准的难题，确保扶贫资源和帮扶措施能够精准到户，实现精准扶贫战略与当前农村社会的结构性贫困相匹配；②另一方面，扶贫资源、组织等的高密度投入，形成全社会共同推动扶贫的局面，并确保精准扶贫中的资源输入、组织输入和制度输入与贫困地区、贫困户的内生需求相契合。精准扶贫战略是推动贫困户脱贫的社会政策，由中央自上而下推动的扶贫行动不仅仅体现政治和行政的逻辑，而且是嵌入基层治理过程中的，因为精准扶贫所包含的产业扶贫、易地扶贫搬迁、精准识别等具体工作都需要乡村基层负责落实，这是精准扶贫战略的“最后一公里”，因此在全面脱贫目标实现之时，从精准扶贫政策嵌入基层治理的过程来分析全面脱贫的经验，成为本文的核心问题。

　　已有关于精准扶贫的研究主要侧重于从精准扶贫的内涵、运作机制、实践困境和经验总结四个方面展开。第一个方面是对精准扶贫的内涵、意义等进行分析，有学者认为精准扶贫是为了抵消经济减贫效应的下降而必须采取的措施，是对以往扶贫工作战略的发展与补充，将成为未来中国农村扶贫的主要方式，并在此基础上提出创新机制和改善路径。③第二个方面是对精准扶贫运作机制的分析，精准扶贫机制的推出在技术层面的靶向是针对此前扶贫开发工作中存在的瞄准目标偏离和精英捕获的问题，④在此基础上建构精准扶贫的精细化治理模式。在具体运作中，精准扶贫是一种数字化管理和技术化治理形式，将脱贫的目标兑换成相应的技术指标，通过这些逐步分解的技术指标进一步落实总体动员的要求。⑤第三个方面是探讨精准扶贫实践中的困境，主要分为三个视角：在制度设置层面上，有学者认为精准扶贫是一种军令状式的扶贫管理机制和运动式治理，⑥帮扶政策缺乏差异性和灵活性，⑦政绩考核体系容易导致扶贫资源使用效率降低；⑧在扶贫目标偏离方面，有学者认为村庄内的社会关系结构、权力结构等都容易成为扶贫工作目标发生偏离的重要原因，包括乡土社会逻辑的纠缠，⑨不同利益主体对扶贫资源的博弈等；⑩还有学者从基层治理角度分析精准扶贫为何难以实现瞄准和精准的目标，主要包括扶贫吸纳治理，11村民自治组织能力和权威缺失，12基层组织自主性缺失，13精准扶贫“去政治化”未能形成对大多数村民的政治动员等。14第四个方面是对精准扶贫政策的经验总结，大部分学者都认为精准扶贫不是一种纯粹的科层常规治理，而是依托于首长负责制、驻村工作队、群众动员等组织运作机制的运动式扶贫。15也有学者认为精准扶贫混合了行政性和政治性、常规型与运动型，16通过运动式治理与常规治理的有效耦合，建构了“运动其外、常规其内”的动员体系。17在贫困治理主体上，有学者认为精准扶贫是政府主导的开发式扶贫18或“精准行政扶贫模式”，19核心是行政体系主导扶贫。在扶贫模式上，有学者认为精准扶贫下的农村贫困治理是一种公共治理范式，是政府组织、市场组织、社会组织、民众等多主体参与的社会治理。20但不管是政府行政治理扶贫还是多元主体参与扶贫，精准扶贫都成为一条超越贫困陷阱的结构与行动束缚的特色扶贫开发道路。21

　　这些研究侧重于从宏观层面上的政策制定和微观层面上扶贫资源的分配过程等角度展开，并没有将精准扶贫与基层治理关联起来，对精准扶贫战略下政府贫困治理的经验总结也缺失基层治理的视角。精准扶贫政策说到底还是由基层组织负责具体执行的，基层组织的执行力和运作逻辑会影响到精准扶贫政策的实施绩效和全面脱贫目标的实现。因此，本文在吸取已有研究文献和深入调研的基础上，试图对全面脱贫的基层治理逻辑进行深入理解和阐释。

二、扶贫变迁中的贫困治理

　　贫困是人类社会共同面对的难题。发达国家基于工业化和城市化进程起步早的优势，依靠强大的综合国力和较高的经济发展水平设计出完备的福利体系和众多减贫政策，并借助其工业化和现代化，将其成功的减贫方案用于指导发展中国家的贫困治理。对于中国来说，贫困问题在某种程度上是经济发展的伴生物，经济发展不均衡、不充分导致了区域性贫困，农村家庭劳动力不足，无法进入劳动力市场也会造成贫困。基于中国的社会主义制度属性，推动贫困问题的解决始终是政府的职责所在，在经济发展过程中，政府不断根据贫困变化调整扶贫战略，旨在实现贫困人口脱贫和共同富裕的目标。

　　（一）扶贫战略的发展变迁

　　从20世纪80年代开始的扶贫战略主要经历了三个阶段，即体制改革扶贫阶段、开发式扶贫阶段和精准扶贫精准脱贫阶段。22体制改革扶贫主要集中在1978年到1985年，核心在于通过以家庭承包经营体制改革为主的制度调整破除农民收入增长的制度障碍。家庭承包经营制度的实施和农田基本水利建设、农业技术的推广，使得农业产出大幅增加，农业劳动力还可以进入刚刚兴起的村办企业和乡办企业，农民家庭收入增长迅速。这一阶段虽然没有正式的扶贫开发战略和扶贫目标，但是通过体制改革和经济增长实现了减贫的间接目标，23是中国经济发展初期实施的一种生存型反贫困政策。24

　　开发式扶贫开始于20世纪80年代中期，标志着中国正式开展有计划有组织的大规模扶贫战略，不仅自上而下成立了扶贫开发领导小组，还制定了开发式扶贫方针，确定了国家级贫困县和贫困村。开发式扶贫的核心策略在于通过政府专项扶贫资金和财政转移支付，有针对性地将资源集中投入贫困县或贫困村，整体性地解决贫困地区水、电、路等基础设施建设滞后的现状，改善农民家庭获得农业收入和务工收入的不利条件。这与当时的贫困人口分布状况紧密相关。开发式扶贫阶段，贫困人口基数大，集中分布在自然条件恶劣和地理位置偏远地区。因此，政府通过规模大、覆盖性广的财政资源投入实现了改善贫困地区基础设施条件和公共服务的目标，这便意味着农产品能够更好地进入市场，农村劳动力也能更加便利地进入全国劳动力市场，25从而实现家庭收入的增加和减贫目标的达成。

　　精准扶贫、精准脱贫战略则是建立在对现有贫困人口的认识和对前期扶贫战略的整合基础上。进入21世纪后，随着中国经济发展水平的快速提高和开发式扶贫的持续投入，大量贫困人口已经摆脱贫困，农村剩余贫困人口的基数已经大大减少。与此相应，经济发展的减贫效应不断下降，加之农村人口内部分化和收入不平等程度的扩大，26原先以贫困县和贫困村为瞄准单元的区域扶贫战略已不能完全覆盖到真正的贫困户。一方面，“撒胡椒面”式的扶贫资源配置成效边际递减；另一方面，笼统性的扶贫措施难以实现分类帮扶目标，开发式扶贫资金虽然大部分可以用于基础设施和公共服务投入，但难以用于对贫困农户的帮扶。所以，以区域开发为重点的农村扶贫出现了目标偏离和扶贫效果下降的问题。正是在此背景下，中央制定了精准扶贫精准脱贫方略，将之前以区域开发为重点的扶贫方案转换到以贫困户扶贫为重点的方式上来。

　　（二）精准扶贫战略下的贫困治理

　　精准扶贫战略改变了之前以区域为单元的贫困瞄准对象，通过自上而下的政治动员、多部门联动资源输入、整合开发式扶贫和保护式扶贫政策，实现了对贫困户的全覆盖政策帮扶和对其内生脱贫动力的调动。一方面，精准扶贫将瞄准单元下沉到贫困户，在区分出不同致贫原因的基础上实行精准对症帮扶，如对因病致贫、因学致贫和产业发展不足等贫困类型进行不同形式的分类治理。27精准扶贫在贫困瞄准对象下降的情况下实现了对贫困户的结构性贫困因素和个体性致贫要素的包揽，也就实现了片区瞄准和贫困个体瞄准相结合的扶贫要求。28另一方面，精准扶贫战略实施后，扶贫成为各级政府的中心工作和政治任务，精准识别出来的贫困村和贫困户要在规定时间内脱贫出列，就需要改变之前由扶贫办单一行政部门负责扶贫的行政任务属性，而通过目标责任管理考核和压力型体制使得扶贫成为一项政治任务。与此相匹配的则是人、财、物资源的广泛动员和输入，解决贫困户脱贫的发展困境。在精准扶贫战略的具体实践过程中，基层组织成为政策执行的重要主体，他们要将大部分时间和精力放在这件具有政治性的中心工作上，才能在规定时间内完成精准脱贫的目标任务。

　　1. 规范化的精准识别

　　在体制改革扶贫阶段和开发式扶贫阶段，对贫困户的识别并不是工作重点，因为瞄准单元只是限定在贫困县或贫困村层面，这个层级上的识别难度并不大。而正因为之前的开发式扶贫资源并没有有效对接真正的贫困户，出现了扶贫资源输入中的精英俘获和扶贫内卷化困境。29精准扶贫则将第一步工作放在对贫困户的识别上，通过下沉干部和基层干部的结合，实现对贫困户家庭收入的精细核算。精准识别是精准扶贫的前提和基础，不仅是指通过有效、合规的程序把农村社会中真正的贫困户识别出来，并且要识别其致贫的原因和类型，从而进行分类治理。精准识别是要改变之前扶贫瞄准偏离的难题，这就需要各级政府在识别工作中做到程序规范、资料规范和迎检规范。

　　程序规范是指精准识别要按照一定的合法程序进行民主评选，大致要先经过农户申请，乡村干部和驻村帮扶干部入户调查，召开村民代表会进行初步筛选，再召集村干部、党员、村民代表等进行民主评议，经过公示-复议-再公示，最后确定贫困户名单。资料规范则是指在按照一定程序评选出贫困户后，基层干部要制作规范化的信息资料，具体形式就是一户一档和一村一档，对贫困户和贫困村都要建档立卡。迎检规范是指基层干部所做的精准识别程序和文本资料要准确无误，能够达到上级政府的考核要求。

　　2. 嵌入性的精准帮扶

　　精准帮扶是精准扶贫最重要的一环，即要对识别出来的贫困户进行相对应的扶持或救助，只有通过实施具体的帮扶措施，才能有效帮助贫困户精准脱贫。也就是说，精准扶贫政策要落到实处，不仅需要各级政府在政策、资金等方面的支持，而且需要嵌入村庄熟人社会中的基层干部将扶贫政策与贫困户对接。因此，精准帮扶的各种繁重任务都要由基层干部具体承担，并在实施过程中与贫困户发生实质性的互动，而不是悬浮型的。对于基层组织而言，不需要像之前那样将重点放在“争资跑项”上，因为很多扶贫项目和资源都是从上级分配下来的，所以基层组织的主要工作是将精准帮扶的各种措施落实到每一个贫困户。一方面是要向贫困户做好宣传和动员工作，如向贫困户宣传易地扶贫搬迁政策，动员他们积极搬迁，并发展经济作物种植或养殖产业。另一方面，还要具体协商如何帮助贫困户脱贫的措施，如产业扶贫形式需要村干部积极发挥作用，带领贫困户建立起新的产业发展形态，这就要与村民协商流转土地，建设规模化种植基地或养殖大棚。这些帮扶工作不同于之前的形式化治理内容，30需要依靠基层干部与村民积极互动和接触才能做好。

　　经过了体制改革扶贫和开发式扶贫，中国的贫困人口数量大幅减少，贫困人口结构也发生了重大变化。而且，由于经济发展不平衡、收入分配不均衡，加之农村社会内部的经济分化增大，贫困家庭呈现出更为多样化和复杂化的状态。既有的开发式扶贫战略难以适应对贫困人口的精准帮扶工作，随着经济发展的涓滴效应和扶贫资源减贫效率下降，急需对既有的扶贫战略进行调整。精准扶贫精准脱贫战略正是在这种背景下，瞄准最需要帮扶的贫困对象，通过因户施策、因人施策，实现扶贫战略的转向。而精准识别、精准帮扶和精准考核等制度设置，核心目标都是通过外部扶贫制度、扶贫组织和扶贫资源的供给，在政府行政体制主导下，31推动扶贫战略在基层的贯彻，打通精准扶贫的“最后一公里”。

三、精准扶贫的多重嵌入与全面脱贫的实现

　　精准扶贫政策是国家实施的一项惠民工程，不管是针对贫困户制订扶贫措施，还是在村庄层面上进行基础设施建设和产业扶贫，都能通过这种运动式治理聚集大量的项目资源，从而改变贫困村庄和贫困户经济落后的状态。精准扶贫更是一项政府主导推动的制度化、组织化的扶贫行动，通过省、市、县、乡、村五级党委书记抓扶贫和驻村工作队的组织设置，将密集的扶贫资源输入贫困村庄和贫困户，从而推动全面脱贫任务的完成。精准扶贫虽然是政府主导的反贫困治理行动，但因为其契合了当前农村社会的结构性贫困现状，并自上而下、自外而内地嵌入贫困再生产社会结构，使得政府力量推动的扶贫行动能够真正落到实处。

　　嵌入性理论最初是卡尔·波兰尼用于分析经济行为和经济制度而提出的，核心所指即经济行为是嵌入社会关系中的，因此要把经济作为一个过程嵌入社会制度和非经济制度。32格兰诺维特则利用嵌入性概念，分析人的决策行动是如何“嵌入”具体、当下的社会结构和社会关系中的。33因此，嵌入性理论意在分析人类理性行为所内含的社会文化结构要素，认为不仅经济行为无法脱离社会，公共政策行为和政府治理行为都无法独立于基层社会结构和社会秩序。作为一项公共政策的精准扶贫，既是政府自上而下主导的治理过程，又要与政策实施的对象——基层社会和贫困户相对接和互动，自然就无法完全脱离贫困再生产的社会结构和基层治理结构。而正是因为精准扶贫能够做到组织嵌入、资源嵌入和行政嵌入，所以真正实现了扶贫目标的靶向准确和贫困治理有效。

　　（一）精准扶贫的组织嵌入

　　精准扶贫的核心工作机制是“五个一批”和“六个精准”，34扶贫过程中的项目安排、资金使用以及措施到户，不仅涉及政府行政体系内部的科层动员，还关涉负责具体组织实施扶贫措施的县乡村基层干部。但对于大多数贫困地区而言，基层干部的组织能力和治理能力有限，难以应对高强度、精细化的精准扶贫治理任务。而驻村工作队的组织设置正可以弥补完善贫困村的治理结构，成为推动扶贫任务落实的重要外部组织力量。2015年4月，中共中央组织部、中央农村工作领导小组办公室、国务院扶贫开发领导小组办公室共同印发了《关于做好选派机关优秀干部到村任第一书记工作的通知》，决定向党组织软弱涣散村、建档立卡贫困村选派驻村第一书记。2015年11月，《中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》中再次提出要“注重选派思想好、作风正、能力强的优秀年轻干部到贫困地区驻村，选聘高校毕业生到贫困村工作。根据贫困村的实际需求，精准选配第一书记，精准选派驻村工作队，提高县以上机关派出干部比例。加大驻村干部考核力度，不稳定脱贫不撤队伍”。因此，驻村工作队和第一书记成为精准扶贫战略能够按照国家政策意图真正落实到基层的重要组织保障。

　　首先，驻村工作队组织实际上是通过整合条线职能部门人员，借助科层体制实现自上而下的组织下沉和供给，成为配合乡、村两级完成精准扶贫及其他基层工作的重要力量。驻村工作队进入村庄，成为完成精准扶贫工作任务的重要主体，他们与基层干部合作分工，共同完成具体的精准识别和精准帮扶工作，同时还要收集贫困户数据信息，建立完善扶贫档案、扶贫手册及各种扶贫材料。

　　驻村工作队能够全面参与到精准扶贫工作中来，一方面是因为扶贫压力型考核体制的要求。当扶贫工作成为中心政治工作，要求在规定时间内完成脱贫任务，各级政府就会承受巨大的政治压力，从而有动力去重新组织、整合职能部门的资源输入到村庄内。因此，驻村工作队就成了科层体制内的动员力量。另一方面，驻村工作队队员基本上都是从县级职能部门筛选出来的业务骨干，可以利用其专业优势，匹配运动式、精细化要求的扶贫工作任务。而大部分贫困村村干部因为治理能力有限，难以有效应对精准扶贫工作的各种要求，驻村工作队就能很好地弥补村干部在行政工作任务上的短板，能够将自上而下的扶贫政策和任务切实贯彻下去。

　　广西农村从精准扶贫战略开始后也实行了驻村工作队帮扶模式，由市县镇抽调工作人员进入贫困村，帮助贫困村完成自上而下的扶贫任务及其他相关的行政工作。以广西的B县为例，驻村工作队主要有两种设置。一种是针对贫困村的工作队，一般由三个人组成，即市县相关职能部门各抽调一人，镇里配备一人。一般由市或县职能部门抽调下来的人员任职第一书记，负责整体工作。如B县W镇Q村第一书记就是南宁市某国企的工作人员，另外两名工作队队员是从B县农业局抽调的。第二种是针对非贫困村的工作队，一般就只有一名工作人员，日常工作还要和镇里的包村干部共同负责。驻村工作队进入之后要负责帮扶村的全部基层工作，重点是扶贫，除此之外涉及乡镇安排的工作也都要参与。如Q村的工作队队员除了在办公室加班加点填写很多数据材料外，还要负责走村入户了解贫困户的实时情况，落实产业奖补政策，另外还要参与防控非洲猪瘟、解决初中生辍学等工作。而且，驻村工作队每年都要完成一些硬性的考核任务，如每年开展80场群众、村民代表或贫困户会议，并要拍照、记录留痕。每个月10日还要进村入户，了解贫困户的生产生活情况，小孩有没有辍学，补贴有没有到位，农业生产、看病是否有困难，这些都要做好记录。

　　其次，驻村工作队依靠正式体制身份，保证精准扶贫政策和规则能够顺利下沉，也是促使国家权力向地方延伸与拓展的重要载体。精准扶贫政策执行的最直接主体是基层乡村干部，他们承担着各种扶贫政策落地和贫困户脱贫的责任。但是在具体实践中，自上而下传达的行政政策在经过多层级政府后容易发生变形，加之贫困地区基层干部的行政能力和治理能力有限，政策在执行中就会出现走样。最明显的表现就是对不符合条件的亲属给予贫困户指标，使其享受精准扶贫的众多福利政策。驻村工作队的进入可以对村干部形成约束和监督，在一定程度上杜绝基层干部的违规操作，保证政策执行的客观和公平，因为驻村工作队代表的是政府行政力量，其在乡村社会中并没有熟人社会的非正式规则约束，而完全代表的是正式规则。

　　在B县农村，因为其自然村范围内的宗族结构和土地利益关联，自然村内部能够形成一定水平的自治，但因为村干部的素质能力和兼业化，使得政府的行政任务下达会遇到困难。特别是精准扶贫要求做很多客观化、形式化的资料工作，基层村干部并没有能力去有效应对，他们能做的一般就是帮助收取“新农合”和“新农保”缴费，执行其他行政任务的能力和动力都不强。所以，驻村工作队的设置相当于是在县乡村组织体系外重新建立了另外一套组织结构，虽然工作队队员人手不多，但因为其是在科层系统内的动员，就能有效监督村干部执行自上而下的行政任务，弥补基层弱行政的困境，也能给予基层更多的自治空间。

　　再次，驻村工作队遵循行政和治理的双重逻辑，承受着外部科层行政体系和贫困地区复杂性需求的双重压力。一方面，驻村工作队面对自上而下的日常考核和监督压力，必须要按照上级部门要求将扶贫政策及其他政策完整地落实到村庄中去，将驻村工作队与所帮扶贫困村的精准扶贫、精准脱贫彻底地捆绑在一起，不稳定脱贫不撤队伍。而驻村工作队要有效完成基层任务，就需要配套一系列的组织管理制度。在B县，县委组织部专门成立了第一书记办公室以负责对驻村工作队的工作检查、考核和督查。第一书记办公室一般只有三四个人，他们的主要工作就是到全县范围内的村庄进行督查，检查驻村工作队队员是否到岗到位，是否做好扶贫材料，以及扶贫手册达不达标等。这些自上而下的日常考核体系和监督压力，使得工作队能够按照上级部门要求有效落实扶贫政策。

　　另一方面，驻村工作队进入贫困村并不是完全的行政身份，他们不仅要接受县级职能部门的领导和考核，同时还要接受乡镇政府的管理考核，成为乡村治理结构中的一部分。35这就意味着驻村工作队不仅要负责精准扶贫的所有工作，还要参与到乡村熟人社会其他治理事务中，成为基层治理主体的成员。在B县，驻村工作队队员是乡镇干部的重要部分，他们每周都要参加镇里的工作例会，镇里的工作安排也都传达到工作队队员。而且，乡镇也有对驻村工作队进行考核的权力，因此，工作队能够嵌入基层扶贫治理和其他行政任务中，乡镇工作也可以寻找到更为有效的对接主体，行政效率更高。驻村工作队虽然很多时候都在做一些文牍化、数据化的材料工作，但由于要长期驻村，并参与到乡村其他工作事务中，又经常接触群众，因而成为乡村治理体制中的一部分。

　　（二）精准扶贫的资源嵌入

　　精准扶贫、精准脱贫的关键在于最大限度地激活各级政府的人、财、物要素，聚集并转化为扶贫资源，在五级书记抓扶贫机制的统领下，农业、林业、水利、教育、卫生、交通和基础设施等几乎所有公共资源被迅速投向最为需要的贫困地区和贫困人口。此外，还有企业扶贫资源和社会扶贫资源进入贫困地区，形成了各级政府和全社会共同投入资源助推贫困户脱贫的格局，可以说，强有力的资源供给成为精准脱贫的基础。但密集的扶贫资源投入不只是单向度输入贫困地区和贫困户的过程，而且精准嵌入贫困户的发展需求中。如针对贫困户的产业扶贫项目、易地扶贫搬迁项目以及教育医疗补助等，都有效输入差异化的贫困户中，而能够实现这一目标的基础就在于前期的精准识别。正是因为有效识别出不同贫困户的致贫原因，才保证了对症施策和资源输入的有效性。

　　扶贫资源与贫困户需求相匹配，不仅能够解决贫困户临时性的发展困难，还能解决其长远发展的问题。对于贫困户临时发展困难的解决，主要是通过教育、医疗等福利资源的投入，帮助贫困户渡过因为家庭生命周期处于上升期面临压力的阶段，而等到贫困家庭的子女进入劳动力市场，疾病问题得以解决时，贫困户中的人力资源就会得到极大释放，自然就能脱离贫困。而贫困户长远发展问题的解决，则依赖于以政府资源输入为切口和撬动点，提升贫困户的发展能力和发展动力。也就是说，资源输入不是对贫困户的保底，也不是长期保障，而是以资源输入为撬板，撬动贫困户的自主发展能力。如产业扶贫资源的投入可以为贫困户提供一定的产业基础，在投入劳动力的情况下就可以生产出进入市场的农产品。公共基础设施资源的投入则为贫困地区提供了进入全国劳动力市场的机会。因此，精准扶贫资源的输入既改变了贫困地区和贫困户相对较差的发展环境，同时也将贫困户的发展动力调动起来，使其有积极性利用政府资源参与到劳动力市场或农业生产中。通过对扶贫资源的利用，贫困户能够重构家庭发展能力，形塑出新的家庭发展秩序。

　　产业扶贫是精准扶贫“六个一批”中最重要的一项措施，即通过让贫困户发展产业来实现经济收入的增加，依靠产业发展实现脱贫和致富的目标。因为当前对于贫困户的定位主要是认为其缺少资金而无法发展效益较好的产业，所以产业扶贫通过给贫困户提供一定的项目资金，解决了这一难题。产业扶贫也是各级政府最注重的一项扶贫措施，B县扶贫专项资金的30％要投入产业发展，其中很重要的政策是产业奖补，即为了鼓励贫困户发展特色产业而给予相应的资金补助。B县将甘蔗、木薯、水稻种植和水牛养殖划为特色产业范围，贫困户只要种植这些作物或养殖水牛就可以获得补贴，如种植一亩水稻可以获得500元补助，种植一亩木薯或甘蔗可以得到600元，养一头水牛可以得到4000元，但获得的补贴金额最高不能超过10000元。通过产业奖补政策的激励，很多贫困户积极投入劳动力发展特色农业生产，一改之前仅仅依靠低保等政府救济度日的状态，借助政策支持，贫困户的发展动力和发展能力都有所提升。

　　（三）精准扶贫中的行政动员与社会动员

　　精准扶贫、精准脱贫成为国家治理贫困的核心战略，而行政动员是政府从运动式治理到常规治理的关键变量。行政动员是指行政系统内部依靠自上而下的行政指令进行动员，从而完成上级政府设定的扶贫任务和脱贫目标。精准扶贫成为当前各级政府最重要的政治任务，下级政府要无条件地服从配合上级政府部门的扶贫任务安排，从而激活了整个行政体系。精准扶贫的行政动员主要体现在对扶贫任务的层层分解，各级政府都要利用行政主导手段进行资源的重新配置，建立以行政体系为中心的扶贫资源再分配体制。同时，科层体系内的行政动员还要打破职能部门之间存在的条块分割现象，统合进各级政府成立的扶贫开发领导小组，不仅要承担扶贫任务，还要下派工作人员进驻贫困村，对口帮扶贫困户。

　　精准扶贫之所以能够实现高强度、高效率的行政动员，一方面是因为脱贫攻坚任务面临着巨大的压力型体制考核；另一方面更是因为精准扶贫所内含的政党动员，通过以党的领导权威超越行政治理的规范的方式进一步强化政府的主导性，36实现党政体系下政治性与行政性的复合。37最明显的体现就是建立了五级书记抓扶贫的贫困治理组织框架，各级政府都要提高政治站位，将脱贫攻坚放至政府治理事务的中心位置。因此，党的领导权威是对各级政府行政动员的根本保障，在具体技术上还通过签订扶贫责任军令状、开展各种督查检查和巡视问责等，保证精准扶贫工作能够实现全面脱贫的目标。

　　行政动员是保证全面脱贫目标实现的关键。但精准扶贫又不是完全由政府主导、贫困户被动参与的过程，全面脱贫也不是贫困户在资源密集输入下的被动脱贫，而是以密集资源为载体，激发起村庄内部贫困户的主动性和主体性，实现贫困户自主发展能力以及减贫主体间的多层次立体良性互动。38精准扶贫中的社会动员主要体现在两个方面，一方面，在教育医疗补助、困难补助和危房改造等福利资源输入的过程中，通过动员贫困户参加村庄公益性岗位和公共事务，规避贫困户“等靠要”思想的形成；另一方面，社会动员还体现在村民广泛参与产业扶贫项目和基础设施建设项目，通过“四议两公开”、自主协商等形式确定扶贫的项目及其目标，既提高了村民对项目实施的满意度，又调动了村民参与村庄公共事务的积极性。在扶贫实践中，社会动员的目标是激发贫困户群体的自主发展能力，既不会形成对政府的过度依赖，又能在扶贫过程中重建村庄公共性，构建起行政主导和村庄主导的扶贫机制。39

四、精准扶贫嵌入的基层治理逻辑

　　2020年年底实现现行标准下贫困户全部脱贫、贫困县全部摘帽，全面小康路上不漏一户、不落一人，这不仅意味着贫困户的经济条件得到改善，收入超出贫困线，更意味着脱贫的全面性。首先，全面脱贫意味着精准全面帮扶，所有识别出来的贫困人口都能得到有针对性的精准帮扶，在驻村工作队和基层干部组织、扶贫资源投入和帮扶责任人帮助的情况下，多措并举提高贫困户的收入水平和发展能力。其次，全面脱贫还意味着贫困地区贫困再生产环境得到改善，保障贫困户实现长远脱贫。通过有针对性、集中式的资源投入，可以实现贫困户的临时脱贫，而贫困地区基础设施和公共服务条件的改善，则可以构建起贫困户长远脱贫的硬件保障。再次，全面脱贫还体现在扶贫政策对绝对贫困和相对贫困群众的差异化帮扶上。绝对贫困的解决主要依靠保护式扶贫的兜底支持，并使其成为一种制度化的保障；相对贫困的解决则主要依靠精准扶贫中的区域性开发政策，改善区域经济发展环境，提升公共服务水平，这些都是化解相对贫困的有效措施。因此，全面脱贫的实现既依靠政府主导将扶贫政策落地，实现扶贫政策在组织、资源和行政等层面上的嵌入，同时更要依赖于精准扶贫实践的基层治理结构。

　　（一）从消极治理到积极治理

　　税费改革后，基层组织治理资源缺失，治权弱化，基层政权由“汲取型政权”转变为“悬浮型政权”；40再加上大部分维持型村庄利益流量小，治理事务少，基层治理主要是完成自上而下的行政任务，对村民诉求回应少，消极治理特点明显。41在精准扶贫战略下，大量扶贫资源和项目进村，不仅要实现项目资源精准对接贫困户，还要有效发挥扶贫资源的功能。这意味着基层组织不能只是单方面地回应上级行政要求和单向度地输入资源，而且要通过提高自身治理能力，将外部输入的资源转化为地方发展能力和贫困户发展能力。如要将项目资金使用在为贫困户发展产业、改善基础设施等公共事务治理上，还要应对资源分配过程中产生的矛盾纠纷。精准扶贫是农村社会涉及利益、福利最多的政策分配，是国家对贫困人口进行全方位扶持的福利性政策，其不同于粮食直补、“新农保”和“新农合”等普惠性政策，而属于覆盖局部人群的特殊性政策。但正因为精准扶贫在实施过程中涉及比较多的福利政策，保障功能范围也有所扩大，从而将原本相对平静的村庄搅动起来了，这就需要基层组织在资源分配过程中真正贯彻精准扶贫的政策要求，同时又要维护村庄社会的公平正义。

　　Q村是市级贫困村，低保、危房改造指标相对较多，但这些惠农政策并不是普惠性的，不可能惠及每家每户，而是要有选择性地分配给符合条件的贫困户。在选择时就必然会出现问题，一是即使再怎么公平也难以做到十全十美，难以让每个人都满意，总会有人因为没有得到这块蛋糕而心存不满，去找村干部的麻烦；二是扶贫下乡还会涉及村民利益的调整，如Q村正在搞美丽乡村建设，要进行村庄统一规划，拆掉一些老房子和猪栏牛舍，但部分村民出于自身利益考虑而反对拆迁，村干部为了将工作做下来，就会采取一些强硬手段强行拆除，容易引起冲突。这些都需要基层干部发挥积极治理的功能，在资源分配中做好群众工作，而不能只是简单地执行政策。

　　因此，精准扶贫工作中的复杂性和压力型体制考核都使得基层组织难以像之前那样消极治理，而是被最大限度地动员起来，承担精准扶贫政策落地和贫困治理的责任。扶贫工作也成为一种综合性治理事务，不仅仅是输入资源给贫困户解决问题的过程，更成为一个提升基层治理的切口，使基层组织借助扶贫工作全方位地介入村庄发展和贫困户发展。另外，基层组织在精准扶贫中还面临着各级政府部门的监督、考核及群众满意度考核，这些自上而下的行政压力和自下而上的村庄社会压力都使得精准扶贫工作无法单纯玩数字游戏，扶贫过程也不能空转，而需要基层组织直接面对群众，在与群众互动的过程中践行群众路线、生产政治空间。42

　　基层组织的积极治理也使得精准扶贫政策执行中的组织嵌入、资源嵌入和社会动员成为可能。在组织层面上，驻村工作队进入乡村并不是实现对原有乡村权力的“替代”，而是与基层干部形成分工合作的紧密配合关系。如驻村干部承担着统筹扶贫资源、传达政策的角色，基层干部则要负责具体的项目落地和宣传动员工作，从而实现正式国家权力代表与基层非正式权力的有机结合。一方面，在资源嵌入上，既要严格执行正规化的规章程序，又要确立资源分配和落地的公共规则，后者则需要基层组织在与群众互动接触的过程中不断形塑，而公共规则的确立也成为社会动员的基础。因此，基层组织借助精准扶贫实践中的制度、资源和组织输入，一定程度上打破了之前基层治理中存在的形式化和科层化弊端。因为精准扶贫意味着基层社会公共治理事务增多，需要动员组织村民的机会也越来越多，这就提供了基层组织与农民有效互动和积极治理的机会空间。另一方面，基层组织的积极治理也重新形塑出国家-村庄-贫困户三者之间的关系。贫困户脱贫不只是国家责任和贫困户发展权利达成的过程，而且有赖基层组织治理功能的发挥。精准扶贫、精准脱贫工作都要落脚在村落共同体内，具体政策执行、扶贫政策安排、对接贫困户以及脱贫后的保障等事务都需要发挥基层组织的积极治理功能。只有基层组织治理能力提升，能够有效组织动员贫困户，才能在政府资源输入的基础上实现贫困问题的长远解决，也能在此过程中明晰政府、基层与贫困户各自的权利责任边界。所以，精准扶贫政策能够实现对基层的嵌入，核心在于基层组织积极治理角色的确立，并能借助政府资源和制度输入的契机，重建村庄公共性，实现对贫困户的动员和整合。

　　（二）精准扶贫中的精细化治理

　　精准扶贫战略实施之前，基层组织的治理事务和治理任务有限，主要是调解纠纷、协助各级政府部门完成各种行政任务，如协助收取“新农合”和“新农保”缴费，以及分配危房改造指标、低保指标等。精准扶贫工作不同于传统的村庄治理内容，从精准识别开始就成为一种精细化的技术治理，注重对贫困人口的认定、帮扶、脱贫、评估的全过程监控。43不管是建档立卡、制订帮扶对策还是管理考核，都要做到可呈现化，即要有客观、具体的数据和文本可以呈现，从而在官僚化体制中能够应对上级各个部门的检查，同时又能很好地完成自上而下的政治化任务。这种精细化治理形式是国家政权建设的内在要求，是试图通过数字化管理的方式实现对农村社会贫困状态的全面了解和对基层政权精准扶贫工作的有效监督。

　　但是，精细化治理并不意味着精准扶贫成为单纯的以技术信息和程序规范为主的技术治理，如在扶贫政策落地过程中要有精细、准确、规范化的档案管理、数目字管理和留痕工作，建立精细化的瞄准机制，开展精细化的致贫原因分析，进行精细化的制度设计。44精细化治理更意味着在帮扶贫困户的过程中真正践行群众路线，亲力亲为为贫困户出谋划策、拟定计划、提供支持。另外，精细化治理还意味着精准扶贫是一个基层民主政治建设和村民自治建设的过程，如扶贫资源供给中的公共协商参与机制，就是依靠村庄社会内部的信息评价对贫困户进行地方性识别，以及建构村庄社会对贫困户的保护机制等。所以，精细化治理并不是与之前的简约治理模式相对立，而是与基层民主发育、村民自治建设相辅相成，是要改变之前扶贫实践中的粗糙式治理状态。粗糙式贫困治理主要是指扶贫工作中基层组织惰性强，只是按照政府要求，按部就班、形式化地完成任务，治理方法简单，用常规性的思路做扶贫工作。单纯依靠政府资源和行政力量干预，缺少基层贫困治理的主动性，这就容易出现数字脱贫和扶贫空转的现象。精细化治理正是要改变这种粗糙式治理的局面，要通过整合扶贫资源、服务贫困户、组织动员贫困户，实现基层贫困治理能力的提升，同时也避免为精准而精准的形式主义，实现实质精准，45并在扶贫过程中转到与村民日常生产生活相联系的实际中来。46

　　因此，精细化贫困治理改变了之前开发式扶贫阶段的模糊治理样态，意在通过精细化的扶贫制度设计和政策运行确保扶贫目标的达成，又通过提升基层自治能力，有效改善粗糙式贫困治理的状态。对于基层组织而言，他们要依照精准扶贫的政策要求进行精细化、规范化的贫困户识别和帮扶工作，不仅要做到形式规范，而且重要的是要使帮扶内容和贫困治理内容规范，从而既能保证国家扶贫意志真正贯彻到最基层，又能激发基层组织治理能力的提高。

　　（三）乡村责任共同体的重构

　　精准扶贫是一项自上而下推动的政治任务，乡村基层是精准扶贫政策的最直接执行者。乡村两级是国家贫困治理体系的最末端，承担着将政府扶贫资源对接贫困户的责任。乡村基层处于政府行政体系和基层社会结构的接点位置，47既能把扶贫资源和扶贫规则传达到农村社会，又能依靠嵌入乡村社会的组织优势将贫困户的诉求反映上去。而精准扶贫不同于其他一般行政任务，通过强大的行政压力和督查考核体系，同时在行政体系内以任务细化、分解和问责为工作推进方法，使得乡村两级出现任何一点问题都会带来政治压力。因此，精准扶贫改变了之前以层级体系和治理责任包干为主要内容的治理形式，形成了县乡两级对村级进行高度层级整合和多级共治的责任共同体结构，尤其是乡村两级更要紧密联系，联合行动，共同推动精准扶贫任务的完成。

　　乡村责任共同体的重构，在一定程度上打破了之前行政体系内的纵向科层官僚逻辑和横向条块关系。在纵向行政体系内，精准扶贫工作使得县级政府不仅要对乡村两级分配任务和履行监督考核职责，更要充分整合调动条线职能部门的扶贫资源和组织资源，实现资源下沉和干部下沉，与乡村两级共同参与精准扶贫工作。在此基础上，也实现了对条条职能部门的有效整合和统筹。乡村责任共同体的重构，源于精准扶贫工作的高度政治性和复杂性，前者是指基层政府要根据中央和上级政府要求，尽最大努力整合各级各类资源投入贫困户脱贫攻坚。在压力型体制下，精准扶贫又面临着时间紧迫性和资源有限性的双重约束，自然要求县乡村结成紧密的责任共同体，这进而能够使基层组织在政策执行中避免形式主义和自利逻辑，确保精准扶贫是“真扶贫”“扶真贫”。

　　因此，全面脱贫任务的完成不仅仅是政府行政主导下单纯的反贫困行动，更成为嵌入基层治理实践中的公共事务。全面脱贫的完成依赖于政府资源、项目、制度的外部输入和落地，而要将政府资源有效落地，并实现帮扶贫困户和脱贫出列的目标，涉及基层组织如何进行资源分配和动员群众。这就需要基层组织重构为责任共同体，在扶贫事务中积极治理，密切关注和回应贫困群体的需求，如县乡干部包村指导村干部完成扶贫工作，动员党员、乡村社会精英参与项目实施，利用驻村工作队、扶贫第一书记等外部组织力量等。同时，又要进行技术化的精细治理，按照政府主导的扶贫规则和程序，实现资源分配和精准帮扶中的精细化要求。因此，精准扶贫、精准脱贫并不只是科层体系内部的行政动员，如自上而下的行政命令、监督、考核、评估等，更是基层组织实践群众路线的过程，正是扶贫政策这一载体激活了基层组织的治理能力和治理动力。

五、结论与讨论

　　脱贫攻坚取得全面胜利，关键在于在对中国现有贫困人口结构进行综合分析和对开发式扶贫阶段进行经验反思基础上形成的中国特色减贫道路。不管是开发式扶贫还是精准扶贫，都是政府行政主导推动贫困户脱贫的逻辑，精准扶贫更是将政府行政动员扶贫的特点发挥到了极致。但精准扶贫又不是单向度的资源输入、行政下沉的过程，基于社会主义制度属性要求和扶贫工作的政治属性，精准扶贫实现了组织嵌入、资源嵌入以及行政动员和社会动员的互嵌。政府通过下沉驻村工作队，保证了扶贫资源的公平分配和扶贫规则在村庄社会的公正执行，实现了资源输入与贫困户、贫困地区发展需求的匹配。精准扶贫既是资源供给的过程，又能以此为契机提升和调动贫困户的发展能力、发展动力，奠定贫困户长远脱贫的基础。这也成为扶贫过程中社会动员的重要内容，一方面是激发贫困户的发展动力，另一方面是提升基层组织治理能力，构建政府行政主导和村庄主导的扶贫机制。

　　精准扶贫中的组织、资源嵌入和社会动员过程，还依赖于基层组织治理功能的发挥，其核心是精准扶贫改变了之前基层治理中存在的消极治理状态。精准扶贫使得基层组织不能只是通过简单的行政工作和办事留痕程序就实现贫困户的脱贫，而且需要基层组织广泛地与村民打交道。精准识别、精准帮扶都要做具体的群众工作和精细化治理工作，也就是将外部资源转化为村庄发展能力和贫困户发展能力。而积极治理和精细化治理的内在要求又促使县乡村结成责任共同体，在行政科层系统和条块关系上重新整合资源和责任，实现外部扶贫组织体系和基层治理体系的有效结合。正是依靠精准扶贫中的组织、资源和行政嵌入，全面脱贫才具备了坚实的组织基础。在精准扶贫实践中，全面脱贫最重要的并不是贫困户家庭经济收入超出贫困线，而是重新建构起均衡的国家与农民关系。

　　对于现代国家而言，解决国民的基本发展权利和发展能力问题是实现社会主义共同富裕目标的要求，也能彰显社会主义公平正义的制度属性。改革开放以来，政府反贫困的制度政策越来越完善，一方面是制定各种法律制度，完善扶贫政策体系，如从土地制度、市场制度、就业制度等方面营造公平与效率并存的发展环境；另一方面是出台扶贫发展规划，采取具体的扶贫措施，保障贫困弱势群体的生存权和发展权，以此履行政府社会救助和消除贫困的公共职责。而对于贫困群体来说，获取政府提供的社会救助、福利保障和发展资源是其基本权利，贫困群体依托贫困户身份成为各种扶贫资源的承接者，享受政府帮扶的权利。但在具体的扶贫实践中，国家与贫困户并不是单向度的权利义务关系，即政府并不是贫困户脱贫的全部责任主体，贫困群体也不是被动享受脱贫的权利主体，而应该建构起权利义务均衡的关系结构。也就是说，政府在后扶贫时代并不是全能政府的角色，政府有对低保、五保等缺少保障群体进行兜底的责任，但对于一些发展中的贫困和转型贫困，政府的责任并不是全部主导性的。在巩固脱贫攻坚成果的过程中，更应该明确易返贫致贫群体的自我责任边界，促进其内生性可持续发展。

　　脱贫攻坚任务完成后，治理相对贫困成为政府减贫的工作重点。政府在后扶贫时代不仅要负责为弱势群体提供基本社会保障，解决基本公共服务和公共设施需求，直接投入资源用于产业发展，还要引导易返贫群体有效对接区域性农产品市场和全国性劳动力市场。通过改善交通条件和输入现代化理念，破除易返贫群体进入市场的地理、心理、资金和能力障碍，调动其主动融入市场和自主发展的积极性和主体性。48此外，脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接过程中还要充分发挥基层组织的治理功能，实现国家-基层-农民三者关系的良性建构。乡村振兴也是国家资源下乡的过程，但基层组织治理能力影响到项目资源能否有效满足易返贫群体的发展需要，能否实现良好的治理效果。如在基础设施项目进村的过程中，不仅要实现项目输入，还要做到能够真正回应广大村民在农业生产生活中最迫切的需求，在公共品供给和资源分配中形塑村民的公共意识和公共规则，进而依靠资源输入和基层组织治理，建立起群众广泛参与的发展机制，这样才能保障脱贫攻坚成果得到巩固拓展，实现脱贫基础更加稳固，脱贫成效更可持续。

  *本文受中央高校基本科研业务费专项资金“精准扶贫战略下农村基层党组织组织力建设研究”（项目批准号：SWU1909413），及教育部人文社会科学研究青年项目“乡村振兴战略下农村‘三治融合’机制研究”（项目编号：19YJC840056）的资助。