“一国两制”与功能代表制*

一、功能代表制的迷思 

　　功能代表制（functional representation）是香港特区政治体制的一个重要组成部分。根据香港基本法，特区选举委员会和立法会部分成员由“功能界别”（functional constituency）选举产生。所谓功能界别，又称为“功能组别”或“功能团体”，指的是根据“社会功能”（social function）划分的，享有法定代表权的选民界别，如工业界、商界、金融界、法律界、医疗卫生界、地产及建造界、劳工界、乡议局等。在世界范围内，很少有国家和地区像中国香港一样，根据社会功能来分配代表名额和界定选民资格，故功能代表制被视为一种颇具“香港特色”的代表制实践。

　　功能代表制自诞生以来，在香港社会引发了很多争论。反对者认为，功能代表制为特定利益群体赋予了更大代表权，违背了选举权应“普及而平等”（universal and equal）的民主原则。①支持者则强调，“普及而平等”的选举容易催生民粹主义，导致“多数人的暴政”，功能代表制为民主设定了一个“安全阀”与纠错机制，有利于促进社会各阶层、各界别、各方面的“均衡参与”，兼顾社会各阶层利益，维护香港繁荣稳定。②此外，有论者进一步指出，民主并非只有一种形式，功能代表制本身就是一种符合香港实际情况的民主形式。③

　　上述关于功能代表制的论述，采取的都是民主视角，区别主要在于对民主的不同理解。在“民主化范式”之下，政制的目的是保障公民权利，手段则是民主（无论是直接民主，还是代表制民主），关键在于如何通过精巧的政制设计，平衡多数人与少数人的利益。至于“国家”，作为最高的规范渊源，往往只被当作一个预先给定的政治条件，一种外在强制力，而被有意或无意地排除在政制探讨之外。概言之，民主论者关注的是“政体”，而非“国体”。④因此，长期以来，功能代表制都被视为一种“地方性知识”，鲜有人进一步追问其背后的“国家理由”。⑤

　　然而，虽然中国的功能代表制实践仅限于香港、澳门地区，但“一国两制”是一项基本国策。香港管治不是一项纯粹的地方性事务，而是国家总体战略部署的一个重要组成部分。香港基本法明确规定：国家对香港恢复行使主权后，授权特区依照本法的规定实行高度自治（第二条）；香港特区不实行社会主义制度和政策，保持原有的资本主义制度和生活方式，五十年不变（第五条）。由此可见，“五十年不变”的法理基础，不是单纯的历史、文化或血缘，而是国家自上而下的“授权”。“授权”不是一种消极的不干预，而是一种积极的国家行为。它通过创设特别行政区，使香港得以保持原本的资本主义制度，其中即包括创立于1984年的功能代表制。

　　如果功能代表制的保留是一个深思熟虑的主权决断，那么“国家”作为一个理论要素的缺席，必然导致这一政制设计难以被真正理解。⑥在这个问题上，金庸的功能代表理论，为我们提供了一个很好的切入点。

　　金庸，本名查良镛（1924—2018），是享誉华人世界的作家，香港《明报》的创办人。金庸为《明报》撰写社评二十余年，以“左手写社评，右手写小说”传为美谈，被誉为“香江第一健笔”。20世纪70年代末，金庸开始撰写关于香港问题的系列社评，引起各方关注。1981年，金庸应邀访问内地，成为邓小平单独会见的第一位香港同胞，从此深深介入香港回归的历史进程。1985年起，金庸历任中华人民共和国香港特别行政区基本法起草委员会委员、政治体制小组负责人之一，香港特别行政区基本法咨询委员会执行委员会委员，以及全国人民代表大会香港特别行政区筹备委员会委员。

　　作为香港知名社会活动家，金庸对“一国两制”事业的贡献有目共睹。但鲜有人知的是，在20世纪80年代开启的香港政制论辩中，金庸不仅最早公开提出了功能代表制构想，而且对“一国两制”宪制秩序之下香港特区的政制发展作出了前瞻性的深入思考。金庸的功能代表理论，对于今人思考“一国两制”问题依然有重要的参考价值。

二、殖民政制的形式及其终结

　　在英帝国殖民统治的大部分时间，香港并没有民主，而是实行一种以总督制为中心的专制政体。根据《英皇制诰》和《皇室训令》，香港总督代表英国国王管治香港，集立法权与行政权于一身，毋需对公众负责。行政局与立法局的定位更像是港督的顾问机构，立法局主席亦由港督兼任。⑦不过，在镇压了 1967 年反英运动以后，港英当局开始通过行政系统吸纳华人精英参政，并建立更广泛的咨询制度征求民意，致力于营造一种“开明专制”的表象。故从20世纪70年代起，不断有学者尝试以“行政吸纳政治”或“咨询型政府”等术语，概括港英政制的基本特征。但这种“开明”形象不是殖民政制本身的硬性要求，只是为了维护殖民秩序而采取的权宜之计。⑧

　　对于港英政制的殖民本质，金庸有着深刻的认识。他在社评中一针见血地指出，虽然1982年以来，香港的18个行政区都成立了有民选议席的区议会，但从权力机关的形式上讲，港英政府始终是一个“委任制政府”——“港督、港府高官与两局议员一向是伦敦直接或间接委任的”，其中没有“民选成分”。⑨以立法局为例，金庸写道：“香港立法局是英国当局根据《英王制诰》（即通称的《英皇制诰》——笔者注）而设立的一个议事机构，其主要权限为通过香港法例及审核通过港府的财政预算。议员由港督任命。港督在任命非官守议员时固然已考虑到他们在社会上的作用和代表性，但议员并非经由民选而再由港督任命。港督在任命状中明确规定他们的职权，他们必须在其职权范围内讨论而作出决议。议员在提出每项动议之前，必须得到港督的批准。”⑩总而言之，“在目前香港的政治制度下，政府是主，它可以咨询市民，也可以不咨询；可以重视民意，也可以有限度的重视，甚至不重视。因为，香港政府与立法机构是委任而非民选的”。11

　　不过，20世纪80年代初，随着中央提出用“一国两制”解决香港问题，情况开始发生改变。1982年1月，邓小平会见美国华人协会主席李耀滋时，第一次公开提出“一国两制”概念。121982年9月，邓小平会见英国首相撒切尔夫人，明确表示中国将于1997年收回香港。131983年初，中央就解决香港问题形成了十二条基本方针政策（以下简称“十二条”），“一国两制”构想至此基本成型。“十二条”提出，中国对香港恢复行使主权后，“在香港设立特别行政区，直辖于中央人民政府，享有高度自治权”（第二条）；“特别行政区政府由当地人组成。主要官员在当地通过选举或协商产生，由中央人民政府委任”（第四条）。亦即，在“一国两制”宪制秩序之下，香港特区将实行“港人治港”。此后，中方为争取香港人心，保证平稳过渡，在不同场合多次重申“港人治港”方针。最有名的一次，便是1984年6月邓小平会见香港知名人士钟士元等时的谈话。14

　　当香港回归成为定局，一贯以“政治冷感”著称的香港人，开始密切关注未来香港特区的政制问题。金庸注意到，随着回归临近，香港有不少学者、专业人士、青年学生、作家、社会活动家等，对于将来在香港实行西方式民主心向往之，乃至“将‘港人治港’与‘民主政治’之间划上等号，以为民主的前途大好，不是小好”。他们认为，未来香港特区应当建立一个西方式“民选制政府”，行政长官和立法机关皆由一人一票选举产生，中央只做形式上的任命，实际上并不干预选举结果。15

　　对于这种观点，金庸不以为然。他直言，自己对政制问题的看法颇为实际——在可以预见的将来，香港不可能具备实行西方式民主的条件。16

三、“港人治港”的“国家理由”

　　金庸是一个爱国者。他在文学作品中塑造了众多为国为民的“侠之大者”形象，在社会活动中也一贯坚持香港是中国的领土。17在金庸看来，香港问题关乎“民族大义”，必须从国家政治的角度思考。民主派只知站在狭隘的地方政治立场看待香港问题，忽略了香港回归祖国后作为一个特别行政区的现实定位，因而从根本上误解了“港人治港”的含义。18

　　（一）北望神州：改革开放与香港

　　从时间上讲，香港前途问题浮现之际，恰逢国家改革开放起步之时。金庸对香港问题的思考，与他对改革开放的思考密切相关。

　　1981年6月，中国共产党十一届六中全会在北京举行，全会一致通过《关于建国以来党的若干历史问题的决议》。金庸在社评中指出，全会确定了国家今后的政治路线和经济政策——“以促进现代化、提高人民经济生活、推行法制和法治、联合反侵略国家对抗苏联霸权主义等作为施政中心”。从经济建设角度出发，香港在国家总体战略部署中的位置变得一目了然——“香港的前途是经济政策中的一个实施问题，大致上与特区、外汇、外贸、引进外资等问题相平行”。改革开放将香港的前途与国家的命运紧密联系在了一起，为香港问题的顺利解决创造了有利条件。金庸乐观地表示，对于香港人而言，“香港能长期保持现状固然对居民有利，但也对中国的现代化有利，则爱己就是爱国家、爱民族，两者并无冲突”。19

　　十一届六中全会结束不久，中央就开始着手解决香港问题。鉴于金庸及《明报》一贯的爱国立场和社会影响力，有关部门邀请金庸访问内地。此前，金庸长期在《明报》设立“北望神州”专版，每日刊登内地新闻。如今，他终于能“北上神州”，重归故土。金庸提出希望能拜访邓小平。他说：“我一直很钦佩邓小平的风骨。这样刚强不屈的性格，就像是我武侠小说中所描写的英雄人物”。201981年7月18日，邓小平在人民大会堂会见了金庸，双方就刚刚起步的改革开放进行了深入交流。在谈话中，邓小平重申了他在不同场合多次提及的中国在20世纪80年代要做的三件大事。21邓小平表示：“十一届六中全会之后，我们要做三件大事。第一，在国际上继续反对霸权主义，维护世界和平。第二，实现台湾回归祖国，完成祖国统一大业。第三，搞好经济建设。”金庸认为，三件大事中，最基本的是搞好经济建设，提高人民生活水平。他的看法与邓小平不谋而合。邓小平道：“你说得对。三件大事之中，国家的经济建设最重要，我们的经济建设发展得好，其它两件大事就有了基础。经济建设是根本关键。”22

　　金庸此行的另一重要目的，是与国家领导人谈香港问题。时任国务院港澳办公室主任廖承志与金庸谈了几个钟头。据金庸回忆，双方“谈得很详尽”。当时，“十二条”尚处于酝酿阶段，但廖承志向金庸透露了中央对香港问题的一些基本看法。金庸将主要内容概括为两点：第一，“中国既然在今后一段长时期中要全力发展经济，自然期望今后香港在长时期中对中国的经济作出贡献。香港今后长时期的繁荣与稳定，对于中国是绝对有利的”；第二，“‘香港是中国的领土，中国在主权问题上绝不会有任何让步’，这个原则当然不会改变”。23

　　1981年的内地之行，验证了金庸对香港问题的基本判断：国家的改革开放与香港的繁荣稳定，本质上是相互促进、彼此成全的关系。金庸相信，中央将本着实事求是的态度，妥善解决香港问题。24返回香港后，金庸在社评中指出，在改革开放的三件大事上，香港都可以发挥重要战略作用：首先，香港作为一个发达的资本主义经济体，可以为国家的经济建设提供资金、技术和人才支持；其次，香港回归祖国后保持繁荣稳定，将对和平统一台湾发挥示范作用；最后，在反对霸权主义斗争中，香港是中国打破封锁、得到外援的一个主要通道。金庸强调，三件大事中最重要的是经济建设，而香港对国家的最大价值也在于此。由于香港的独特存在，中国在引进外资、发展市场经济等方面，比其他社会主义国家都更为“灵活放手”。25后来，在与池田大作的对话中，金庸进一步将中央自毛泽东时代以来的对港方针概括为十六字：“长期打算，充分利用，民族大义，利于国家”。26

　　（二）“港式繁荣”与“港人治港”

　　从经济建设角度出发，香港对国家的贡献，有赖于自身的繁荣稳定。因此，必须首先从理论上认识这种繁荣稳定的基本含义及社会基础。在返回香港后写作的系列社评中，金庸系统阐述了自己对这一问题的观察与思考。

　　金庸指出，“繁荣”和“稳定”是两个概念。“稳定”的含义很简单，“一切生活照常进行，并无动荡波折，风调雨顺，港泰民安”，关键在于“繁荣”。27香港的“繁荣”，是在全球独树一帜的、“彻头彻尾资本主义”的“港式繁荣”，即香港作为自由港、贸易中心、金融中心的繁荣。而香港之所以享有这种繁荣，“在于这里实施的是自由经济制度，是完全不受管制、不受干扰的自由经济”。不过，“自由经济不能独立存在，必须以个人自由与法治为基础。经济靠‘人’来运作，运作的媒介是‘钱’。‘人’必须享有充分自由，‘钱’必须能自由来去，自由经济才能运行与发展。法治制度的功能则是保障‘人’与‘钱’的自由”。28

　　在金庸看来，“港式自由经济”以个人自由与法治为基础，而这种个人自由与法治，构成了“港式生活方式”的核心要素。金庸认为，“港式生活方式”大致包含四个方面的内容。第一，自由，即“目前香港居民所享受到的一切自由与个人权利”。这种自由主要是“生活上的自由”，即在学校、专业、工作、婚姻、收入支配、外出旅行等个人事务上，有充分的选择自由。换言之，“港式自由”主要是经济自由，而非政治自由。正如金庸所说，选择的自由要受到金钱的限制，“有钱人的选择权利远比穷人大”。第二，法治，即“目前存在于香港的法治制度”，包括司法独立，法律面前人人平等，根据证据而公开审判等。第三，容易赚钱。第四，熟悉的环境，如“中国人社会、中国人的传统习惯、风俗、语言、文字等等”。29

　　金庸并不认为“港式繁荣”完美无缺。他直言：“‘港式繁荣’是今日世界上资本主义最直接影响的形态，充满了资本主义社会中的一切罪恶与不合理。资本家为所欲为，工会没有多大权力。政府的干预保持在最低限度，税率甚低，福利不足。尤其，前几年大地产商拼命榨取可耻利润，抬高屋价，使得全港工商界（除地产商和业主之外）和职工、市民人人喘不过气来。和内地同胞相比，香港人的生活过分奢侈浪费。同时我们也比内地同胞辛苦勤劳得多，劳心劳力，太也辛苦。香港人多做工夫，多叹世界。”30事实上，早在1981年内地之行结束后，金庸就曾对记者表示：“我个人赞同中国实行开明的社会主义，总的来说，这比香港式的完全放任的资本主义社会中的极度贫富不均，更加公平合理”。31

　　不过，金庸指出，如果要修正“港式繁荣”的弊端，势必要对香港的自由经济和生活方式作出限制和调整，但这反过来又会使“港式繁荣”不复存在。他说：“‘港式繁荣’是由‘港式自由’而产生……这个原则，是香港在经济上取得成功的根本。任何人企图了解、探究、商谈、或解决香港问题，必须充分明了、深切体会这条原则，否则就是以‘误解’为基础，得到的结论必定是错误的。”32如果“港式繁荣”丧失了赖以存在的社会基础，所有在自由经济活动中起主导作用的人士，包括投资人、专业人士、高级管理人员等，就会毫不犹豫地转移到其他有类似条件的地方，“这一来是生活方式的选择，二来是经济要求，他们的工作与能力在于自由的经济活动”。33

　　当时，香港的社会矛盾尚不尖锐，“生活方式不变”依然是最基本的社会共识。正如金庸所说，“香港居民的经济利益颇不相同，政治见解大有分歧，社会地位形形色色，本来难有共同的民意，然而在香港前途一事上，民意竟然是一致的。左派工会领袖与行政局议员之间原来并无多大歧见，工商界首脑与街头小贩之间的要求非常接近，大学教授与店员工人的想法几乎相同。大家如果平心静气的想一想，许多争执和论争是根本不必要的，因为我们大家所要求的，其实是同一件事，那就是：‘生活方式不变。’”在这种情况下，不少香港人担心回归祖国后丧失原有生活方式。34

　　在金庸看来，这种担心是多余的。他反复劝慰香港人，要相信中央的智慧和诚意，因为国家与香港社会的根本利益是一致的。在改革开放的战略蓝图中，香港的主要功能是自由港、贸易中心、金融中心，而在这些功能上，香港短期内很难被上海、广州等内地城市取代。为了充分发挥“港式繁荣”的积极作用，国家将尽可能维护“港式繁荣”的社会基础——以“港式自由”和法治为核心的生活方式。金庸作了一个比喻：“如果把香港的自由经济比作是牛是马，可以对中国作出贡献，那么得让牛马吃草，草是港式的自由与法治。”35总而言之，从国家治理角度讲，“维持香港的繁荣稳定是目标，同意港人生活方式不变是手段”，两者皆不可或缺。36

　　基于上述分析，金庸为思考香港问题提供了一个富有现实感的理论框架。概言之，“港式繁荣”根植于“港式自由经济”，而“港式自由经济”的社会基础则是以经济自由和法治为核心的“港式生活方式”。金庸坦言，中国是一个社会主义国家，不认为资本主义是“好东西”，“但香港的作用对中国有用，而这种作用又以实施资本主义为必要条件，只要划定范围（成立‘特别行政区’），让你们自己干自己的（‘港人治港’）。只要这头怪鹅天天生蛋，任它爱吃甚么就吃甚么。这与引进外资、合营企业、补偿贸易等等作法基本上相同，凡有利于国计民生者，虽污染之物亦容忍之，盖所得者大，所失者小”。37这就是“港人治港”的“国家理由”，也是“一国两制”的“国家理由”。

　　如果“一国两制”的初衷，是维护香港繁荣稳定，促进国家改革开放，那么“港人治港”的“港人”就是一个规范性的政治概念，主要指能实现上述政治目标的“港人”。正如邓小平所说，“港人治港有个界线和标准，就是必须由以爱国者为主体的港人来治理香港。当然也要容纳别的人，还可以聘请外国人当顾问。什么叫爱国者？爱国者的标准是，尊重自己民族，诚心诚意拥护祖国恢复行使对香港的主权，不损害香港的繁荣和稳定。”一言以蔽之，“港人治港”的真正含义不是“民主治港”，而是“爱国者治港”。38

　　正是这一强有力的“爱国者”概念，使香港人从“借来的时间，借来的空间”中突围，摆脱了游离于东西方之间的暧昧身份，以更积极主动的姿态，身体力行参与到国家建设的事业中，真正成为与祖国命运相连的国家公民。由此，香港社会的意愿与国家的意志实现了统一，香港的社会、经济制度与生活方式也获得了超越地方性“习俗”的宪制意义。正如金庸所说，在改革开放时代，香港人要以“利国利港，利人利己”为努力目标，香港对中国的现代化建设作出贡献，“不但是为国家民族的兴旺发达发生积极的建设性作用，希望为中华民族的富庶强盛、中国人民的物质生活与精神生活的提高、保卫世界和平尽香港人的责任与力量，同时也是为了长期维持我们的生活方式”。39在这个意义上，“一国两制”不是一种基于利益交换的政治妥协，而是一种迈向国家整合的宪制秩序。用邓小平的话讲，“一国两制”不是“统战手法”，而是“大政方针”，体现了中国作为一个“泱泱大国”的“政治气度”。40

四、金庸对功能代表制的构想

　　根据金庸的理论框架，香港特区的政制设计必须符合“一国两制”的初衷，以长期维持香港的繁荣稳定为第一要务。

　　金庸认为，如果全港居民一人一票普选行政长官与立法机关，将很难满足这一要求。毕竟香港实行“完全不受管制、不受干扰的自由经济”，虽然社会总体比较富裕，但贫富差距极大也是一个不争的事实。如果一人一票搞普选，“选出来的政府与议会最大可能是代表新区居民、劳工与小职工的利益，因为居民中他们所占百分比最大。民选政府势必实施大量福利制度，干预大企业、银行、工厂的经营”。在这种情况下，以自由放任为特征的“港式自由经济”将被迫终结，香港也将失去原有的繁荣稳定。41

　　金庸进一步表示，即便情况没有这么极端，任何派系都未在立法机关取得绝对多数，也很难避免直接民主的弊端。如果议员划分为不同派系，而这些派系又势均力敌，立法机关中就会不断斗争，形成僵持，许多议案无法顺利通过。而且，这种斗争势必会扩大到社会上，最终引发内乱。金庸举了一个极端例子：“法国大革命前夕的法国议会，一派议员代表贵族，一派议员代表教士，一派议员代表平民，终于平民派议员发动大革命，将贵族派和教士派议员一一送上断头台，自己又闹分裂斗争，再将大部分平民议员也送上断头台。”有鉴于此，金庸坦言，“为求香港长期的繁荣稳定，本港内部派系斗争、政治斗争越少越好，将来香港不宜成立政党，也不宜实行西方式的议会民主”。42

　　事实上，所谓选举权的“普及而平等”，“普及”就是“人人有份”，而“平等”就是“同票同值”。这背后有一个基本预设，就是立法机关中的每一代表所代表的人口数相等。43金庸对直接民主的质疑，展现了“人口比例性”原则推到极致的后果。如果完全根据“人口比例性”分配立法机关的代表名额，代表的构成可能会被动地再现当前的社会结构（无论以何种比例），从而将社会矛盾一并转移到立法机关中，并通过政治斗争而进一步扩大，使社会撕裂不断加剧。

　　面对可能的批评，金庸自我辩解道，自己不是怀疑民主政治本身的价值，也不是否定低收入阶层的政治智慧，只是在分析局势时经常不重视理论而重视实际。现实是：香港的主权属于中国，回归后将成为一个特别行政区。因此，“港人治港”的具体方式，不是“港人”所能单独决定的，主要取决于国家的利益和意志。如果香港在保持原有生活方式的同时，却丧失了国家所期待的繁荣稳定，香港对国家的贡献将“由大至小、由小至零、再成为国家的负担”。到那时，国家将从发展大局出发，结束香港特别行政区这种“特别而无益”的行政状态。香港人所在意的生活方式，也将一并成为历史。“‘特别而有益’是可以的，‘特别而无益’就不可以了。”44

　　金庸对民主的反思，代表了香港工商界的普遍看法。有民主派人士提出两点反驳意见：第一，香港是一个商业社会，市民素以“实际”闻名，劳工阶层的“阶级意识”并不强，不会盲目地受人利用；第二，在世界范围内，“直接民主选举”并不会损害工商界利益。“若果香港推行直接民主选举，工商界人士也可以选出他们的代表，保障他们的利益。以工商界人士的地位和资源，他们支持的候选人，当选的机会是很高的。若果，上述工商界人士看法成立的话，西方社会之民主选举，岂不是长期地成为劳动阶层之囊中物吗？但现实是否如此，相信大家亦心里有数。”45

　　但对于金庸而言，这两点反驳并不致命。金庸不是要证明直接民主一定导致“多数人的暴政”，或损害工商界利益。他讨论直接民主的真正目的，是为了在理论上确立一种危险的可能性，即直接民主可能使香港丧失繁荣稳定。这是香港应当警惕和防备的最大的恶。何种政制能最大程度远离这种最大的恶，这种政制就最适合香港。这种论证思路体现了金庸一贯的政治现实感。

　　在金庸看来，直接民主只是一种（而不是唯一的）选举方式，而选举是为了产生有广泛代表性的权力机关。抛开代表制谈民主，无异于舍本逐末。为了维护香港繁荣稳定，特区立法机关应主要代表香港工商界利益，而议席分配自然也要向工商界倾斜。为此，金庸根据香港的经济和社会结构，设计了一种以行业为选举单位的代表制。他写道：“实际上大概行得通的方式，或许是‘协商制’。假定说，将来的立法议会由香港各行业及各界协商产生。例如银行业互推代表两人，工业制造业推代表三人，地产商推代表一人，商业界代表两人，证券界代表一人，劳工代表两人，新界代表两人，律师、会计师等专业人士代表一人，医药界代表一人，教育界代表一人等等……这个议会仍会主要代表香港工商企业界利益，以维持现存的自由经济、资本主义制度，与目前的立法局组成性质大致相同。但代表人选则由各经济性行业互推、协商或票选，而不是一人一票的全民普选。”46

　　金庸关于“行业代表制”的构想，发表于1984年1月。当时，中英关于香港问题的谈判正在进行。半年之后的1984年7月，中英联合声明尚未签署，港英当局就“偷步”发表《代议政制绿皮书——代议政制在香港的进一步发展》（以下简称《绿皮书》），首次建议在立法局设立部分民选议席，由“按社会功能划分的选民组别”间接选举产生。471984年11月，港英当局发表《代议政制白皮书——代议政制在香港的进一步发展》（以下简称《白皮书》），明确提出将于1985年举行首次立法局选举，由九个“功能组别”选举产生12名非官守议员。这九个功能组别分别是：商界、工业界、金融界、劳工界、社会服务界、教育界、法律界、医学界、工程师及有关专业。其中，商界由香港总商会、香港中华总商会各选一人，工业界由香港工业总会、香港中华厂商联合会各选一人，劳工界由所有注册职工会共选二人。48

　　至于设立功能组别的理由，《绿皮书》的解释与金庸如出一辙——“财经界及专业阶层对建立本港前途的信心和繁荣至为重要，他们必须获得充分的代表权”。49《白皮书》进一步指出，设立功能组别，“目标是使在社会、经济和职业等背景上有共通利益的各个主要社会阶层，都能有代表出席”。根据选民成分与投票资格，功能组别分为两类：第一，“与经济和社会有关的选民组别，将会以全港性而为各界承认的主要组织、社会和机构为基础”；第二，“至于由专业人士组成的选民组别，则以某些职业的从业资格为根据；这些职业应具有悠久而为当局承认的专业地位”。50

　　比较之下可以发现，金庸构想的行业代表制，与《白皮书》阐述的功能代表制，不仅原理高度一致，而且对组别划分、选举方式等具体问题的处理也相差无几。金庸提议的地产商界、证券界、新界、会计师界代表，虽然当时还没有，但以后都增入了。若干年后，金庸回忆这段往事时说：“我决不自以为港府是根据我的建议而创设功能组别（岂非大言不惭？），而是说，我早了半年先提出这个构想。”51

　　随着功能组别制度的建立和发展，金庸进一步修订了自己的代表理论。他意识到，与他原本使用的“行业”概念相比，“功能”（function）概念更清楚地揭示了香港的代表制原理。所谓“功能”，指的是“该社团或专业人士在社会中所发生的作用”。功能选举与全民普选有着截然不同的理论基础：“一人一票普选的根据，是每个人的权利平等；功能选举的根据，则是每个社团和每个个人的功能有大小轻重之别，所以投票权也不平等。银行董事长、银行总经理和银行杂工、银行信差的人权相同，在法律上平等，但在经济事务上发生的功能不平等，所以在普选中投票权平等，功能组别选举中的投票权则不平等，也即功能作用较大之人在功能组别中有较大‘话事权’（发言权和选举权、决策权）。”52

　　金庸认为，功能代表制在历史上有先例可循，那就是欧洲中世纪实行过的由各行业的同业公会共同管理市政的“基尔德（Guild）市政制”，又称行会制度。53他坦言，行会制度不是现代化的制度，而是从封建社会发展到城市资本主义社会过程中的一个过渡性安排。但他相信，“自中世纪以来即已形成传统的功能代表政治”，比民主派所鼓吹的“普选式民主”，更能实现“一国两制”的初衷，因而也更有利于保持香港原有的生活方式。此后，无论是参与香港基本法起草工作，还是与彭定康就所谓“政改方案”展开论战，金庸都坚持了自己对功能代表制的一贯理解。54

五、代表制与国家：以金庸为方法

　　在香港社会的政制论争中，金庸是一个绝对的“异类”。不同于常见的民主论者，金庸第一次将“代表制”作为分析功能界别制度的理论工具。然而，代表制对于思考“一国两制”和香港政制问题的方法论意义，迄今为止尚未得到充分揭示。

　　在19世纪以降的法学话语中，“代表制”往往被当作“议会制”的别名，而议会制又被理解为一种不同于“直接民主”的“间接民主”，故代表制往往被当作一种民主形式。在中文世界，代表制一般译为“代议制”。然而，历史研究表明，在19世纪以前的很长时间里，代表制与民主是两回事，彼此之间几乎没有发生交集。

　　民主概念源于古希腊，原始含义是“多数人的统治”。代表概念的出现要晚得多。从词源上讲，英文中的“代表”（represent / representation）一词，源于拉丁文“repraesentare”，原始含义是“使呈现、显现或再现”（make present or manifest or present again）。通过代表，“某种在字面意义上不在场的事物，可以在非字面意义上，被视为在场”。例如，13世纪的欧洲人会说，教皇与红衣主教代表基督与使徒，官员代表国家，管家代表他的主人。直到1583年，英语文献中才出现了“英格兰议会代表（representeth）整个英格兰”的说法。5519世纪，随着议会制兴起，以及选举权普及，代表制才与民主结合为现代意义上的“代表制民主”（representative democracy）——约翰·密尔称其为“代表制政府”（representative government）。“代表制就是民主”的观念由此而生。56

　　金庸没有遵循19世纪自由主义传统对代表制的通行理解。他指出，在代表制民主兴起之前，中世纪欧洲曾实践过一种非民主的“功能代表政治”，即行会制度。行会分为商人同业公会和工匠同业公会两类，两类公会常共同合作而管理市政。“港府把功能组别分为‘经济、社会’及‘专业人士’两类，略有当年基尔德分为商人、工匠两类的遗意。中世纪时工匠大师（master）的地位并不低于今日的专业人士；普通工匠要制出一件精心杰作，得到公会认可，方能成为大师。这件杰作就称为masterpiece，那是这个字的由来。”57通过将功能代表制追溯到前现代的行会制度，金庸使代表制摆脱了民主的桎梏。在功能代表制之下，代表人选“由各经济性行业互推、协商、或票选，而不是一人一票的全民普选”。58

　　当代表制不再以民主为基础，代表性的衡量标准也随之改变。通过阐述中世纪行会制度，金庸为纯粹的代表制确立了一个理论上的“理想类型”。中世纪行会通过管理市政，维护了商业城市的繁荣稳定，因而获得了广泛代表性，不只代表特定的商人和工匠，还代表全体市民。同理，现代立法机关也可以通过设计和完善选举制度，贯彻或“再现”某些有普遍性的理念和意志，从而将自身的代表性延展到有限的选民群体之外，超越“人口比例性”的形式平等，实现公共利益上的实质平等。59

　　从“广泛代表性”原则出发，何种政制最适合香港特区，关键不在于其是否产生于“普及而平等”的选举，而在于其能否实现“一国两制”所指向的公共利益——维护香港繁荣稳定，促进国家改革开放。金庸的分析表明，功能选举产生的代表机构更能实现这一目的，因而有更广泛的代表性。

　　从界别构成来看，功能代表制为工商及专业界人士赋予了更大代表权。它不是对香港社会结构的镜像式、描述性“再现”，而是对“港式资本主义”的放大式、象征性“再现”。60通过从政制上预先排除民粹主义对政府决策的可能影响，功能代表制实现了一种对地方社会的规训，最大程度确保了香港在自由经济的轨道上繁荣稳定，推动国家改革开放。在这个意义上，功能代表制“再现”了国家的主权意志，使主权人民在香港特区的日常政治中得以制度性地“现身”，推动了“一国两制”宪制秩序之下的国家整合。

　　此外，香港为国家作出贡献，反过来又会促使国家坚持“一国两制”基本国策不动摇，并尊重香港社会的集体共识——“生活方式不变”。在以多元化、碎片化和贫富悬殊著称的香港社会，这种“最大公约数”性质的共识尤为可贵。换言之，功能代表制通过牺牲部分形式平等，而平衡了普选所隐含的实质不平等。在这个意义上，功能代表制“再现”了香港的社会共识，维护了香港大多数居民的根本利益，促进了香港本地的社会整合。

　　由此可见，功能代表制虽然只是一种地方性制度，却承担着双重代表性。它使主权国家的意志和利益，以及香港社会的整体利益，都可以在特区的日常政治中被制度性地代表，因而成为连接“一国”和“两制”的一个重要制度枢纽。也只有从国家治理的角度，我们才能理解，为何在香港政制问题上，代表制是一个比直接民主更有效的理论工具。原因即在于，代表制完成了直接民主难以完成的理论任务：在香港政制中摆正了“国家”的位置，明确了中央对香港政制发展的主导权。61

　　中国是一个单一制国家，“授权”不是“分权”。62在“一国两制”宪制秩序下，中央拥有对香港特区的全面管治权，既包括中央直接行使的权力，也包括授权香港特区依法实行高度自治。63代表制就是中央对特区行使全面管治权的一个重要制度形式。中央授权特区实行高度自治，同时又透过各种形式的代表主体，如驻港机构、选举委员会、功能界别、中资企业乃至爱国社团等，不断地“再现”于特区的日常政治中，以可见或不可见的方式，依法承担决策者与监督者职责，灵活行使特区管治权，推动香港融入国家发展大局。这种自上而下的、全过程的“主权代表”，或许才是“授权”的真谛。“一国两制”是一种迈向国家整合的宪制秩序，并通过代表制而获得其规范形式。

　　如果国家是目的，代表制更多只是实现国家利益的手段，那么香港政制发展就不是单纯的特区自治事务，必须尊重中央的主导权。以功能代表制为例，金庸的分析表明，所谓“功能”，指的不仅是香港的繁荣稳定所必需的“功能”，更是国家改革开放所必需的“功能”。因此，当“国家理由”有变，国家发展战略作出调整和改变时，“功能”也将被重新界定。哪些“功能”应当被代表，应当以何种形式和比例被代表，取决于特定历史语境下的权衡和设计。事实上，2021年中央主导完善香港选举制度，就是在功能代表制的基本框架内，“通过选举委员会扩大香港社会均衡有序的政治参与和更加广泛的代表性，对有关选举要素作出适当调整”，使香港选举制度更符合实际情况。64功能代表制是一种开放的制度形式，现有的制度实践尚未穷尽其理论上的可能性。在这个意义上，我们可以说，“一国两制”包含了一种立法者的法理学。

　　严格来讲，本文不是一篇关于香港基本法的论文。本文讲述的是20世纪80年代初的一个香港故事。彼时，中英联合声明尚未签署，香港基本法的起草工作也未提上议程。金庸仅仅是以旁观者的身份，对未来香港特区的政制设计进行了自成一体的前瞻性思考。此后不久，金庸就被委任为香港基本法起草委员会委员，并与肖蔚云共同担任政治体制小组负责人。金庸的功能代表理论，不仅深刻影响了香港基本法的起草工作，而且在完善香港选举制度，全面落实“爱国者治港”原则的今天依然有历史与现实的参考价值。也正因此，本文或许在“思想”与“事件”的双重意义上，记录了香港基本法一段尘封已久的“史前史”。

　　谨以此文纪念香港基本法颁布30周年。

　　亦以此文纪念金庸先生。

  *金庸先生生前秘书李以建为本文提供了史料方面的指引，赵晓力、王振民、刘诚、田思源、余凌云、冯林轩及匿名审稿人都提出了中肯的修改建议，在此谨致谢意。