统治风险与国家治理结构调整*

一、引言

　　长久以来对国家治理议题的讨论一直牵扯着学者们的注意力，因为它不仅事关国民福祉的提升，同时也关乎国家文明的传承。对中国而言，这一议题的复杂性，不仅在于广土众民增加了治理负荷与治理的复杂性，同时也由于“中国是这个世界上唯一一个将19世纪的幅员、人口和政治文化保持在主权国家和民族范畴内部的社会”，中国“近代的民族运动和国家建设将前19世纪混合型的普遍主义帝国体制的若干特征和内容直接地转化到民族-国家的内部结构中”（汪晖，2003：21），因此它使传统帝国治理中的“封建与郡县之争”（顾炎武，1983；柳宗元，1974；渠敬东，2016）在当下的国家治理中仍具有讨论的现实基础。加之，赶超型的现代化使得百年来的中国政府都不遗余力地自上而下地推动政治改革和社会改造，由此使得近代以来中国的国家治理具有既不同于传统帝国，又不同于西方民主国家的一些独特性。如何借助历史与比较的视野，拓展理解当下中国国家治理的纵深度，并进行理论性的反思，则是这一领域的研究者面临的问题。

　　当前学术界对中国国家治理的研究更多的是以当下中国国家治理的经验为基础，进行概念提炼和逻辑推演，其虽然有助于把握当下国家治理中的一些关键机制与逻辑，但正如前文所讲，中国国家治理体制及其实践逻辑具有明显的历史延承性，它需要我们“放宽历史的视界”（黄仁宇，2007）。这种历史的想象力提醒我们，放宽历史的视界，将有助于我们更好地将当下与过去放在一个连续统之中进行审视，同时也只有如此，才能洞悉国家治理的渊源与流变。正是在这一思路下，本文将研究的目光聚集到中国在现代国家治理制度引入初期的治理实践，分析其所嵌入的治理基础，以及伴随治理风险的波动，这种治理体制是如何调整的。

二、统治风险与治理结构：一个简单的文献梳理

　　在国家治理议题上，研究者从一统体制的内在矛盾入手来解析此矛盾的表征、应对机制及由此形成的治理模式与治理逻辑，产生了一批有影响的研究成果（周雪光，2011，2012，2017；周黎安，2014a，2017；曹正汉，2011，2017；曹正汉、王宁，2020；等等）。周雪光（2017：18-19）指出，“一统体制的核心是中央统辖权与地方治理权之间的关系”，两者之间的紧张与不兼容构成了一统体制与有效治理之间的内在矛盾，即“一统体制的集中程度越高、越刚性，必然以相应程度上削弱地方治理权为代价，其有效治理的能力就会相应减弱；反之，有效治理能力的增强意味着地方政府治理权的扩张，常常表现在各自为政，又会对一统体制产生巨大威胁” 。

　　在周雪光的帝国治理理论中，“治理规模”是一个关键的变量，正是治理规模的属性衍生出国家治理在组织程度、组织方式和组织成本等维度上的问题：中国的广土众民特征决定了其不能采取集权的方式来达至有效治理的目标，于是国家的治理便要在降低代理风险与提升治理效率之间寻求某种平衡；由于二者之间的内生张力无法消除，因此这种均衡只能是短期性的，国家必须在动态的调整中追求均衡性。在周雪光的分析中，因治理规模属性所型塑的治理模式事实上需要规避因分权带来的代理人自利风险和因集权带来的治理效率低下的风险，后者客观上可能引发民众对整体国家统治合法性的质疑。

　　相较于周雪光的帝国治理理论而言，周黎安与曹正汉的分析则更多地将“统治风险”置于分析的前台。同样是关注国家的治理模式，周黎安却将其行政发包制理论的分析单位限定为“单项的政府事务或由需求方（公众）和供给方（政府）完成的行政服务交易”（周黎安，2017：61）。虽然周黎安的行政发包制理论是以威廉姆森（Oliver Eaton Williamson）的交易成本学说为基本底色，但他也意识到由政府提供的公共服务与私人服务之间的重要区别，即公共服务的供给不济将带来潜在的统治风险。在周黎安（2017：63-64）看来，“统治风险主要包括国家分裂、社会暴动和革命对统治权带来的直接威胁，以及社会经济方面的失序和波动带来的不稳定，如金融和债务危机、大规模失业和巨大的贫富差距引起的社会不满。”周黎安在微观化的分析中也观察到降低统治风险与提升治理效率之间的矛盾，他指出，“委托人在决定是否内部发包以及发包范围时面临一个基本的权衡，即公共事务的质量压力、统治风险与成本压力之间的权衡，两者难以兼得。”（周黎安，2017：65）行政发包制理论在央地关系领域中提出了一个重要的命题，即“发包制实行的程度和范围与统治风险有着反比关系，而且因统治风险的变化而变化”（周雪光，2014）。细言之，中央政府在决定何种事务采取集权，何种事务采取发包时，主要是考虑三个因素：一是质量压力，即民众对公共服务的质量要求所形成的政治压力；二是统治风险，即地方官员可能背离中央利益所造成的统治风险；三是治理成本，即中央政府承担的财政成本和行政监督成本（周黎安，2014a）。

　　同样是分析地方政府行为与统治风险（或曰质量压力与中央集权）之间的关系，周黎安与周雪光的理论在分析前提假设上存在根本性的分歧。周黎安从哈特等人（Hart， Shleifer and Vishny， 1997）的理论出发，借鉴他们对监狱管理的分析，将自己理论模型中的“地方政府”视为哈特分析中的“私人企业”，认为地方政府的行为表现出“追求降低成本”而“忽视提高质量”的偏好，故当中央放权给地方时，地方政府的行为将导致质量压力的增加以及统治风险的上升（周黎安，2014a）。与周黎安不同，周雪光则认为地方政府的行为整体上会有利于提升公共服务，因为地方政府拥有改善地方公共服务质量的私人信息，它更容易“把事情做好”；虽然“地方政府表现的短期行为可能导致统治风险上升，但这在很大程度上受控于自上而下的制度约束和激励机制”（周雪光，2014）。导致周雪光与周黎安理论分析存在分歧的根本原因是二人所依赖的理论框架存在差异：在哈特和周黎安的分析中，“偏好”更为重要（企业更偏好降低成本而不是提升质量），“信息”则相对不重要，因为政府与市场是在一个相对扁平的结构之中，二者所拥有的信息无显著差异；但在周雪光分析的中央-地方结构之中，“偏好”的差别并不重要，而“信息”则更为重要，地方政府拥有更多提供优质服务的私人信息，因而中央政府需要放权给地方政府以保障公共服务供给的质量。

　　就国家治理模式而言，它至少包括官僚体制内部的层级权力分配（如央地关系等）和政府与民众间的关系结构。如果说周雪光的帝国治理理论与周黎安的行政发包制理论更多的是侧重官僚体制内部的不同层级中因代理关系而引发的统治风险，那么曹正汉的风险论则更多关注来自民众的风险。同样是从一统体制的内在矛盾出发，曹正汉指出，正是由于“中央集权有利于控制来自地方官员的代理风险，却不利于分散控制来自民众的社会风险；地方分权有利于分散控制来自民众的社会风险，却增加了来自地方官员的代理风险”，因此为了应对这一矛盾，中国发展出“中央治官、地方治民”的治理结构（曹正汉，2011，2017；曹正汉、王宁，2020）。在曹正汉（2011）看来，“中央治官、地方治民”的央地结构可以通过“分散烧锅炉”，达到分散风险的效果，因为当社会冲突发生时，地方政府可以扮演“防火墙”和矛盾“缓冲带”的角色，缓解中央政府的压力。对此，周黎安提出了自己的质疑，他认为“从中央政府的角度来看，地方政府是一把双刃剑，具有明显的两面性，有时可以扮演‘防火墙’‘缓冲地带’和分散风险的角色，但本身也可以是统治风险的制造者或放大器”。鉴于此，周黎安指出，“分散烧锅炉”的机制发挥作用存在边界性，即“分散性的、纯地方性的统治风险确实可以由地方政府来‘分而治之’，而一旦突破了这一边界，形成系统性的、全局性的风险，则地方政府不仅难以屏蔽，反而可能放大这些统治风险”（周黎安，2014b）。由此观之，曹正汉的风险论与周黎安的行政发包制理论在统治风险及治理模式选择上存在一定的分歧，即曹正汉认为，涉民的风险（统治风险）越大，中央政府就越有动力把这些事务下放给地方政府来实施，以降低自己的统治风险；或者是设置更多的地方政府层级，以便中央政府有更大的空间来屏蔽来自民众的统治风险（曹正汉，2011，2014）。与之不同，周黎安则认为，当公共服务涉及的统治风险越大或该公共服务的溢出效应特别明显时，中央政府则更倾向于将这样的公共服务控制在自己手里，或实施更多的行政控制和将审批权上收（周黎安，2014b）。

　　同样是基于统治风险，强调中央应进行分权，周雪光（2011，2017）的帝国治理理论与曹正汉（2014，2017）的风险论也存在一定的差异。即一方面，帝国治理理论强调地方政府因掌握有地方社会的私人信息，对地方社会的公共服务需求有更多的了解，能更有效地提供高质量的服务；风险论则强调公共服务的供给有可能诱发政府与民众之间的社会冲突，将治民权（广义上的公共服务供给）交给地方政府则有助于中央政府避责。另一方面，在帝国治理理论中，鉴于无法消除一统体制的内在矛盾，国家治理只能在“集权-分权”的动态调整中寻求均衡，因此基于提升公共服务效率，降低统治风险所进行的分权具有非稳定性；而在风险论看来，“分散烧锅炉”的“中央治官、地方治民”结构具有稳定性（曹正汉，2014）。对于二者理论差异形成的原因，曹正汉认为主要是源自于二者的假设前提不同：风险论是以“兵民分治”为前提，而帝国治理理论则是以“兵民不可分治”为前提。所谓“兵民分治”，是指“在国家治理上，中央政府独立执掌兵权，垄断全国军事武装力量，同时，依靠地方政府治理民众和处理民众事务，包括维持治安和平息地方民众骚乱”。（曹正汉，2014）这一前提的治理意涵则是“中央政府在对外御敌和对内平乱上，都无须假手地方政府统领军队，不必与地方政府分享兵权，只需授权地方政府统领地方警察力量即可”。（曹正汉，2014）

　　帝国治理理论、行政发包制理论和风险论作为当下关于国家治理的三个代表性理论，它们都关注了统治风险对于中央治理模式选择的影响，他们之间的分歧、碰撞也使得不同理论的边界、内在的预设前提以及所依托的经验基础得以厘清。不同理论对不同面向的把握总能彰显其透析经验现实的穿透力，但也因为国家治理的复杂性，它们在“横看成岭侧成峰”的过程中也不可避免地各有所限。纵观上述三种理论，它们从不同的理论预设出发，立足中国复杂经验的部分面向，解析了统治风险对于治理模式选择的影响。虽然它们在具体机制的解释上存在分歧，但是它们有一个共同的分析起点，即中央政府拥有治理模式的自主选择权，可以根据统治风险的大小，自主地选择集权或分权的治理模式。这一分析起点在一统体制中是常态，尤其是当国家能力较强时，中央政府的这种自主选择性通常较大。这也是研究者在以当下的中国治理经验入手时，不约而同以此为前提的原因。然而，在近代中国，当现代国家治理体制被引入时，当时的中央政府恰恰不具备这一前提。中央政府不仅需要面对来自国际列强的挤压，同时也要面对来自地方实力派军阀的挑战。国内外的政治格局为中央政府预留的国家政权建设与国家治理模式的选择空间相对有限。探讨在中央权力羸弱状态下国家治理模式选择同统治风险之间的关系，则不仅是对既有理论的拓展，同时也有助于更好地理解当下国家治理模式。

三、民国时期的央地关系与地方公共服务供给

　　（一）民国时期的央地关系与中央政府面临的地方挑战

　　辛亥革命以后，许多省份随即宣布独立。虽然他们很快又纷纷取消了独立，但这种短暂的“独立”产生了深远的影响——它在相当程度上瓦解了此前一统体制的权威。如此，此前中央政府在一统体制之下对于地方行政所拥有的支配权、干预权遂即丧失了，甚至中央对包括地方叛乱之类的行为进行道德评判的合法性也被否定了。这一时期因此也成为中国近代历史上中央权力最为羸弱的阶段。

　　中华民国成立之后，北京政府试图通过委派地方民政长官，调换地方都督①，修订《中华民国临时约法》等一系列手段来恢复中央集权的局面，但它所做的努力进一步激化了中央与地方之间的矛盾，并引发了“二次革命”“护国运动”，以及1920年的直皖战争。此时，中央与各省的关系可以从1922年黎元洪暂时恢复大总统职位时的通电电文中窥见一斑：

　　二年之役，则政党挟督军为后盾；六年之役，则政党倚督军为中心。……政客借实力以自雄，军人假名流以为重，纵横捭阖，各戴一尊。（庄建平，2009：548）

　　黎元洪复任总统之时，国内的混乱及中央权威的衰落确实令人堪忧：一方面北京政府与广州政府纷争不断，另一方面夹在南北政府之间又“不受南北双方任何一方面完全统治的省份，提出用省宪达到自治，然后由立宪的各省联合起来统一中国”（陈志让，2008：68）。这种“联省自治”的方法是试图借鉴美国联邦制来型塑中央与地方的关系，这种诉求从陈炯明当时的建议中可看出端倪。依照陈炯明的建议，中央政府仅拥有“外交、军事及对外宣战媾和缔治条约之权”，而“司法、教育、交通、实业等权限之划分，由联省会议定之”。（陈炯明，2007：14-15）

　　虽然在1928年“东北易帜”之后，南京国民政府在形式上完成了国家的统一，但由各军阀所控制的地方仍然对中央的权威形成挑战，其中一个重要的原因就是，这一时期中央政府的统一局面“在很大程度上不是因为许多省的军阀在战场上战败，而是因为他们归附了革命运动。虽然，这些军阀获得了国民党党籍，并接受了南京政府等级制中的显赫职位，但是他们不相信蒋介石”。（费正清、费维恺：1994：142）各地的军阀通过设立当地的政治分会来使自己的地位合法化②。虽然在随后的时间里，蒋介石撤销了各地的政治分会，并利用“战斗力差的军队应首先复员”的裁军原则来削弱地方军阀的兵力，但地方军阀对中央的挑战令这一时期的中央权威远不及之前以及之后的中央在一统体制中的权力与权威。

　　纵观民国初期的央地关系可以发现，在辛亥革命之后，各省纷纷以自身所拥有的军事力量为基础与中央进行博弈。虽然基于国家观的认同，各省不敢轻言独立，但它们不再膺服中央的权威与权力，它们胁迫中央认可自身的权力。同时，中央政府因自身的军事实力不足以武力统一各省，因此在各省承认中央政府的前提下，中央政府也只能默许省级政府（尤其是军阀控制的省级政府）所拥有的权力。当中央政府以保留地方军事实力来换取地方政府对中央政府合法性的认可时，其必然使中央政府自身的权力与权威受到损伤，并进而导致政局动荡。政局动荡的状况虽然在1928年之后的国民政府中有了较大改善，但只要地方军阀的势力仍然存在，中央受到来自地方冲击的统治风险就不会消失。与周雪光、周黎安、曹正汉理论中的中央政府在国家治理模式选择中具有充分、自主的选择权不同，南京国民政府必须面对辛亥革命以来业已形成的各地军阀力量。如果说周黎安、周雪光、曹正汉等人的分析是中央与地方基于信息、财政、风险等约束而进行的一种最优化治权分配，那么在南京国民政府这里，这一前提并不存在：在中央与地方之间过度分权的结构之下，中央虽有加强集权的冲动，地方军阀却有“拥兵自重”的条件。在这一央地结构下，中央政府的国家治理模式必然不同于一统体制下的国家治理模式。

　　民国时期，国内政治的复杂性在于，一方面中央与军阀控制的省政府之间存在龃龉，另一方面则是军阀控制的省政府同县级政府之间也存在张力。造成后者的主要原因是许多军阀是在混战中获得“新地盘”，他们以军事势力为基础掌控了省级治权后，与旧有的县级政权就不可避免地存在摩擦：挟军事势力进行省域管理的军阀最终也必须依赖县级政权的支持。正是因为如此，在当时的国家政治体系中，中央-省-县之间的关系类似于橄榄形，“县介于中央和省之间，得到畸形的发展。省权过于膨胀，其结果，对上难免分庭抗礼，对下唯恐控制不严”（王奇生，2010：383）。

　　（二）民国县制与地方公共服务的供给

　　对于国家治理而言，其一般包括中央与地方的权力分配以及政府与民众关系的协调两个部分，而后者直接表现为税赋征收、公共服务的供给等。当国家治理在税赋征收、公共服务供给等层面处理不当时，其极有可能诱发统治风险。前文简要地勾勒了中央与地方军阀之间的关系，这一部分则以县域的公共服务供给为基础来重点介绍政府与民众的关系。

　　在传统帝国时期，士绅等乡村精英在地方社会治理以及公共服务等领域一直扮演着重要角色（张仲礼，1991；杜赞奇，2003）。虽然晚清朝廷发起地方“自治”，并将其视为立宪之根本，朝廷却将“自治”仅限定在“未离官治而独立”的层面，那些执行地方公共事务的地方名流在自治实践中都“受到正式任命的官员的监督”（孔飞力，1990：223）。这种“官督绅办”的公共服务模式虽然带有明显的“官治”色彩，但士绅等乡村精英仍然扮演着主导性的角色。然而，随着国家政权的深入及革命浪潮的兴起，乡村精英开始流出，转入城市。在精英城市化的浪潮下，乡村社会日益成为一个被精英遗弃，管理日趋失序的地区（王奇生，2010：32）。

　　现代国家的一个重要特征就是政府将公共服务的有效供给纳入其治理范围之中。伴随着中国近代的社会转型，国家权力不断向基层延伸，但在乡村精英外流的同时，政府（尤其是地方政府）并没有充分地承担起提供公共服务的责任。

　　在帝国的治理传统中，州县官“必须维持辖区的秩序。他是法官、税官和一般行政官。他对邮驿、盐政、保甲、警察、公共工程、仓储、社会福利、教育、宗教和礼仪事务等等都负有责任”。（瞿同祖，2011：28）民国时期，地方的行政制度虽随中央的政令有所调整，但直到抗战前，中国的县政由于尚未建立健全的人事及会计制度，它事实上仍延续着帝国时期传统的“承包体制”：“一位县长上任、卸任，不仅从科长、秘书到收发、差役，全套班底随来随往，而且财政收支也带有承包性质，多者自得，少者自赔”（王奇生，2010：357-368）。周黎安（2017：67）曾指出，这种属地化的“承包体制”在帝国时期之所以盛行，是“古代集权者在治理成本和收益间进行精心权衡和选择的结果，是在信息和财政的约束下进行理性选择的产物”，而这一体制得以有效运作的前提则是中央能“以随时收回默许权力作为威胁，让承包方自由裁量行为不至于失控”（张静，2014）。在传统帝国时期，这一“承包体制”的约束是以“吏部掌理百官”的廷择外放机制为基础的，而进入民国，各省军阀在控制地方官僚体系的同时，弃廷择外放机制而不顾，竞相自放县长。在北京政府时代，县长职位甚至成为大小军阀用来奖励下属或送人的礼品（王奇生，2010：339）。

　　如果“承包体制”是嵌入一个具有持续稳定性的任期结构中，“承包体制”则有可能激励承包主体——县长——进行有效的公共服务投入。然而，事实恰恰相反，自清朝中期以来，基层地方官的任期日渐缩短；进入民国后，这一趋势进一步恶化，“‘十年九牧’成为当时各省各县的普遍现象”（王奇生，2010：366）。在这种结构下，承包体制不仅未能起到正向激励的作用，反而鼓励县长尽可能地从地方社会汲取资源，而不是为地方社会提供公共服务。

　　就这一时期农村公共服务的缺乏而言，一方面可归因为县政治理的缺位，即县政府不仅未能为地方民众提供基本的公共物品（如良好的社会治安条件、生产生活服务、有保障的教育资源等），反而不断加大了对农村的税赋汲取；另一方面则归因于县政之外宏观政治结构的影响，即军阀之间的混战导致了政府军费和摊派的不断增加，同时中央及省级政府在金融上向城市倾斜，使“农村生产，日见衰落；农村经济，日趋下游；农民消费力，亦日益薄弱”（杨荫溥，1933：1）。上述两个因素的叠加，使得乡村日趋衰败。正如时人所记录，“岁余以来，南北五陷五复，往来十决十荡。战火所及，血肉横飞；戎马一经，阆里皆墟。商业凋残，士民流离，田园荒芜，学校蔓草”（中共湖南省委党史委，1991：12）。

　　通过上文的分析可以发现，在民国时期，对于中央政府而言，它同时面临着来自省级政府（地方军阀）的分权挑战和来自民众（尤其是受中国共产党领导的民众）因政府公共服务不济而形成的对其合法性的质疑及革命反抗；对于省级政府而言，它也面临着来自中央的削权压力和来自民众的对其合法性的质疑和革命压力。中央政府与地方政府共同面临着民众因对公共服务供给不满所产生的统治风险，因此中央政府与地方政府本是可以进行合作的，但由于中央政府与地方政府互不信任，使其无法通过合作来予以应对。对于中央政府而言，它虽然面临统治压力，但也顾虑再次放权给地方可能使地方政府的治权更大；对于地方政府而言，其虽然有发展经济和促进生产的动力，但在“剿匪”等事务上态度较为复杂——对于以军事实力为基础获得地方治权的军阀而言，他们既面临着中央裁军等对自身的军事挤压，同时也顾虑因自身在辖区内积极“剿匪”可能损伤自己的军事实力，进而给中央及邻近省份其他军阀扩张军事实力范围的机会，因此地方军阀基于自身的考虑很有可能采取将土匪赶出自己辖区的方案，而不是直接与其交战③。

四、乡村建设派的知识分子：体制外的公共服务供给者

　　1930年之前，中国社会涌现出一批以知识分子为主导的社会力量，他们在各地展开了类型众多的乡村建设实践。据南京国民政府实业部的调查数据显示，20世纪20年代末30年代初，全国从事乡村建设工作的团队和机构有六百多个，先后设有各种实验区一千多处（温铁军、潘家恩，2018：18）。其中最有名气的是梁漱溟等人在山东邹平，晏阳初在河北定县，陶行知在江苏南京，彭禹廷在豫西等地的乡村建设实践。

　　乡村建设派的不同群体虽然对中国农村问题的诊断及干预、改造路径等方面存在一定的分歧，但他们有着一套共同的目标，即“通过兴办教育、改良农业、流通金融、提倡合作、办理地方自治与自卫、建立公共卫生保健制度以及移风易俗等措施，复兴日趋衰落的农村经济，实现所谓的‘民族再造’或‘民族自救’”（郑大华，2006）；同时，他们也不同程度地“试图对旧有的农村政治、农业经济和农民素质进行具有一定现代化性质的改造，即对乡村政治进行自治化和民主化的制度改革，对农业经济推行企业化和市场化的股份制合作社建设，对农民素质实施知识化和文明化的普及教育，从而显示了一种农村改造的现代性模式”（虞和平，2006）。当乡村建设派的知识分子积极投身到乡村建设工作中时，他们本质上是在致力于改善地方公共服务，只是他们的供给既不同于政府自上而下的提供，也不同于农民自身的合作供给，而更类似于当前社会组织作为“第三方”的服务供给。即便是当乡村建设派的工作被政府吸纳后，他们提供公共服务的模式也类似于后来研究者们所分析的“行政外包”（周黎安，2016；黄晓春、周黎安，2017）。

　　就乡村建设派的知识分子而言，虽然他们为了保持自己工作的独立性，对不同层级的政府都保持着适当的警惕性，但他们本质上并不反对政府的统治，这也是乡村建设派的反对者们批评他们为“改良主义”的重要原因（千家驹、李紫翔，2012；郑大华，2000）。当乡村建设派知识分子在地方从事乡村建设时，他们客观上改善了当地的公共服务：推动农民合作，改善了农民的经济状况；发展教育，提升了农民的文化素质；发动农民自卫，维护了地方社会秩序。这些旨在为地方社会服务，促进乡村社会发展与农村服务的乡村建设运动自然受到地方政府的青睐，甚至作为一种相对稀缺的资源被各省的地方军阀所争夺④。由于“在一个组织起来的计划中，任何同农民打交道的企图必然引起政治方向的问题和合法性的问题，而不管该计划是否有明显的政治目的或活动”（费正清、费维恺，1994：407），因此在相当长一段时间内，中央政府对乡村建设派的知识分子始终保持距离和警惕。造成这种状况的原因也并非乡村建设派的工作本身，而是因为他们的工作为地方社会提供了高质量的公共服务，客观上巩固了地方军阀的统治，进而增强了其与中央的对抗能力。

　　虽然乡村建设派的知识分子都有摆脱政府支配的动力，但当他们试图通过教育及经济的改革来复兴农村时，总是不可避免地要与政治当局建立起支持和保护关系。这也是梁漱溟后来反思乡村建设运动“高谈社会改造而依附政权”的原因。回顾乡村建设派的发展历程，可以发现乡村建设运动最初主要是知识分子自行推动并实践，但随着其工作的推进，地方军阀如山西的阎锡山、山东的韩复榘、广东的李济深等，逐渐吸纳其参与到地方建设之中。地方政府之所以对乡村建设运动予以吸纳，一个重要原因是乡村建设派的工作有助于提升辖区内公共服务的供给质量，进而巩固地方统治的基础。乡村建设派的知识分子究竟是以独立身份还是以体制内的身份进行乡村建设，对公共服务质量本身可能影响不大，然而这对地方政府而言特别重要，因为当乡村建设派的知识分子仅仅作为体制外的力量来开展工作时，其虽然有助于提高地方公共服务供给的质量，对地方政府统辖的合法性的提升作用却尚有限。相应地，当乡村建设派的知识分子被地方政府所吸纳，前者的“加盟”客观上提升了地方政府统辖的合法性。

五、省政府面临的统治风险及分权策略：以山东省为例

　　对于以军事实力为基础获得省级治权的地方军阀而言，虽然他们通过归属中央而获得了体制性的合法性，中央政府却在加强中央集权的目的下，不断地采取各种方式来削弱各省的势力。对于地方军事长官而言，他们一方面面临着来自中央政府对其行政权力和军事力量进行削弱的压力，另一方面则面临着来自匪患及民众革命抗争的压力。以山东省为例，在韩复榘主政山东后，他即面临着来自中央政府和地方社会的压力。作为应对，1931年6月，他推动省政府将邹平划作试验区，交由梁仲华、梁漱溟等人建立的山东乡村建设研究院（以下简称“乡建院”）来管辖，这可以被视为山东省政府对乡建院的授权策略，即山东省政府希望借此授权来分担自己的统治风险。

　　（一）山东省政府面临的统治风险

　　虽然韩复榘个人对儒家治理理念的偏好是其选择梁漱溟等人进行治理授权的重要因素，然而他主政山东时所面临的治理困境亦是其决定授权的关键。下文中，笔者将重点介绍导致韩复榘主政的山东省政府向以梁漱溟为代表的乡建院授予治权的结构性因素。

　　1. 社会失序与治理压力

　　中原大战甫定，无论是对于韩复榘的山东政府而言，还是对于地方民众而言，最为紧迫的需求就是实现乡村社会的安定有序，因为当时的匪患已经成为地方社会和乡民生活极不稳定的因素。军阀出身的张宗昌在山东主政时不胜理政，导致山东的匪患在20世纪二三十年代达到了前所未有的程度；加之由于军阀混战，邹平作为过往军队的途经之地，不少开小差或被遣散的军人在本地成了土匪（艾恺，2004：185），成为当地社会秩序的破坏者，为此邹平的乡民饱受其害：

　　山东军队号称二十万人，连年战争，除饷糈多半出自农民外，到处之骚扰、拉夫、拉车，更为人民所难堪。至于作战区域（津浦线）十室九空。其苟全性命者，亦无法生活，纷纷抛弃田地家宅，而赴东三省求生。土匪总数无确切统计，但总在二十万以上。以前架票，尚选择主户，今则不论其家有十亩、八亩，或三百元、二百元，均难幸免矣。（章有义，1957a：613）

　　匪患对农民生活带来的冲击甚为严重。平定匪患作为一项由政府提供的公共服务，并不一定完全由地方政府来完成，中央政府亦是有不可推卸的责任。山东的匪患也确实引起过中央政府的注意，其部分原因是它“可能输出”到其他与中央政府有着更大利害关系的地区，或是绑架外国人的土匪可能令中央政府受到外国人的报复。除此之外，对“普通土匪”和绑架活动的镇压则都交由地方政府来处理（彭慕兰，2005：155）。如此一来，山东省内社会治安的治理和维护则主要依赖山东自身。当它构成民众的主导性公共诉求时，社会治安的恶化就可能直接导致民众对省级治权合法性的质疑，并促成民众以革命的方式站到政府的对立面。

　　2. 经济困境与发展压力

　　韩复榘虽然在中原大战中投靠了蒋介石，但他并不只想做一般性的地方性官僚，而是试图成为拥有更大自主权的“诸侯”。因此，为了巩固自己在山东的地位，韩复榘拼命扩充自己的军队。伴随着军队规模的扩大，韩复榘必须筹措充裕的粮饷。当南京国民政府拖欠韩复榘的军饷时，韩复榘甚至于1931年10月和1932年1月两次直接派人接管中央在鲁的税收机关，截留中央税收，以迫使蒋介石让步（董爱玲，2016：97）。同时，为了谋求山东独立的政治地位，韩复榘通过设立平市官钱局和民生银行来稳定金融，立足本省资源发展民族工业并通令各县成立民生工厂，建立“农业推广委员会”以指导农业技术推广等来确保“山东独立的经济体系”的建立（董爱玲，2016：97；刘振邦，1990：49-51）。然而，战争与匪患对地方经济发展的抑制与破坏是山东省政府不愿看到的。兵匪的存在客观上使得人们对稳定的预期大大降低，在经济盘剥与生活不安全的双重压力下，农村的经济也持续恶化，耕地面积不断缩小，荒地面积不断扩大。随着荒地增多，地价也大大下降。1934年国民政府的资料显示，“鲁东向称富庶地区，地价每亩百元者，刻已低落至四五十元；鲁西鲁南贫瘠之区，向之每亩五十元者，刻竟落至二十元，或十余元，尚无人过问”。（章有义，1957b：713）

　　除了上述原因之外，东北三省于1931年被日本控制直接导致了山东地方经济的衰退。这无疑加大了韩复榘的压力。1931年以前，虽然山东与诸省之间的贸易存在逆差，但由于山东大量农民进入东北三省打工，来自东北打工者的汇款在相当程度上弥补了山东大多数县份所拥有的贸易逆差，然而这种精致的平衡在1931年以后随着日本占领东北而发生了崩溃。日本占领东北使得在东北打工的人数大大减少，“当每岁春季，夙为土著移殖关外旺季，若在往年，则烟潍路上，携篮肩筐之移民，络绎不绝，今则寥落可怜”（王雨桐，1934：27）。不仅如此，1931年—1934年间，上海小麦——鲁西南最多的作物及主要的输出品——的价格下跌了40%（彭慕兰，2005：47），这无疑使山东的经济（特别是农村经济）发展面临巨大危机。在此格局之下，面临财政与经济压力的山东省政府通过赋权给以梁漱溟为首的乡建院，以借其智识与资源为地方经济社会治理探索出一条道路，未尝不是一个权宜之计。

　　3. 吏治腐败与中央权力的“渗透”

　　吏治腐败是韩复榘在山东主政初期面临的重大治理难题。作为山东省政府主席的韩复榘自然明白，吏治的腐败不仅会影响官僚体制的运行，而且纵容吏治腐败将会恶化政府与民众的关系，进而影响其在山东的执政基础。关于山东吏治的腐败，《山东政府公报》曾有所统计，即从1930年9月至1931年7月十个月里，山东因贪赃渎职等原因被撤职的县长就达到55人之多，占了山东全省县长人数的一半以上；其他被撤职的公职人员也达到158人（吕伟俊，1995：393）。如果说单个县长的腐败可能是因为其个人的品行有问题，那么一半以上的县长都腐败或渎职，则意味着现有的制度一定存在问题，已经形成了腐败滋生的土壤。

　　对于山东省政府而言，县政的统治风险不仅源自吏治的腐败，同时也因为县政在相当程度上已经摆脱了省政府的控制。以货币政策为例，许多县政府直到20世纪30年代依然保持着独立的货币政策，他们以此来削弱国家和省里的收入，进而增加自己的收入，甚至地处山东中心地带的邹平也是如此，它置山东省的诸多规定于不顾，直到它成为模范县之后，才禁止使用当地的货币，并采取与省政府规定一致的标准化的兑换比例（彭慕兰，2005：49）。

　　韩复榘在山东主政过程中，其面对的辖区内官僚体制运作的困境，不仅源自于吏治的腐败，同时也来源于南京中央政府对山东省政府的权力渗透与钳制。韩复榘将邹平等实验县的治权授予乡建院，令其不受各厅管辖，究其原因则是试图将县政的控制权授予乡村建设派的知识分子，进而达到限制南京中央政府渗透的目的。正如杨开道（2002：1085）所分析，“当时山东各厅厅长，多半是由南京派来的，韩复榘为了抵制他们，便十分重视这些所谓‘社会名流’（乡村建设派的知识分子——笔者注），后来竟将济宁、菏泽两个专区十多个县的政权也交给了他们” 。

　　（二）山东省政府向乡建院的授权

　　面对社会治安、经济发展以及吏治上的困境，山东省政府需要放权给地方代理人以分担自己的统治风险，但吏治的腐败使它在体制内委托代理人的成本过大。在这种情况下，授权给乡建院的知识分子来进行治理则成为山东省政府化解地区治理及公共服务供给困境的重要选择。

　　获得必要且充分的财政授权是乡建院对地方进行有效治理和为其提供公共服务的重要基础。南京国民政府早期主要实行的是中央与地方两级财政体制，其中地方财政分为省和县两级，但对于省与县之间收入的界限并没有明确的规定，从而使县级财政没有固定的税源（李铁明，2009）。通常情况下，县财政主要是在苛捐杂税上“下功夫”，“苛捐杂税虽不仅限于田赋附加，却为县财政的最大宗的命脉”（程方，1939：168）。对于乡建院而言，它想获得地方民众的认同，并致力于地方秩序的改善，则必然要改变以往通过苛捐杂税来获得乡村建设所需资源的筹集方式；同样，山东省若期望乡建院能够在邹平改善地方秩序，则也要为其提供外部资源。为了推动乡建院的筹办，山东省政府专门拨付了一笔十万元的开办经费，这构成了乡建院的起始资金。

　　在乡建院成立之初，山东省政府将邹平划定为实验区时，即决定“县长人选由院方推荐而省政府任用之”。时任邹平实验县县长的徐树人曾回忆其担任邹平实验县县长的过程：

　　梁先生去东光县看我（时任河北省东光县县长——笔者注）。他说，他与许多朋友在山东邹平县办了一个“乡村建设研究院”，并划邹平为实验县，征求我的意见，能否愿意参加他们的工作，最好能担任这个实验县的县长。……1932年夏，我到邹平见了梁先生，我说愿意先在研究部听讲乡村建设理论。……在研究部听讲一个多月，梁先生即向省主席韩复榘推荐我担任邹平实验县县长。（徐树人，1991：90-91）

　　从徐树人的回忆来看，梁漱溟及乡建院在实验县县长的人选与任命上是有充分的权力。乡建院除了拥有县长任命的决策权之外，对乡建院及实验区工作人员亦有充分的任命决策权。这些人员中有相当比例者都是乡建院自己培养的学员，研究部作为乡建院中最重要的部门之一，其设立的使命在于“一面研究乡村建设问题，一面指导乡村建设的实施”，其首任研究部主任即为梁漱溟。研究部通过一年制的学习，“将18到30人为一组的大学毕业生训练成为高一级的乡村工作管理人员、计划者和研究者”，学员毕业后多留院或实验区工作（艾恺，2004：175；熊明安、周洪宇，2001：480）。当乡建院能够拥有比较自主的权力任命自己所培养的学员在乡建院和邹平实验区工作时，其事实上也降低了乡村建设内部的组织管理成本。同时，研究部和训练部的教授与训练使得乡建院的乡村建设理念能够更大程度地被从事乡村建设研究与实践的工作人员理解与接纳，大大降低了乡建院在指令下达后进行督促和协调的成本。

　　虽然山东省政府对乡建院进行了授权，这一授权却因外部的政治结构而具有一定限度。细言之，梁漱溟等人并不能完全自主地设计其制度改革与治理实践的方案。以改革县域行政体制为例，梁漱溟虽然有心改革行政以提高效率，但囿于中央自上而下的体制限制而难以实现。对此，梁漱溟在乡建院成立两年之后检讨工作时总结道，即“邹平之实验工作成绩亦甚有限，此半由同人人少事繁，又能力薄弱，亦半由所限制：无试验权，限于中央及本省地方一切法令不能自由实验”（梁漱溟，2005a：391）。时隔四年之后，梁漱溟在一次公开的演讲中细致地解析了这种目标设定权的残缺性：

　　对于实验工作起初也不好作，就是因为当时邹平实验区的权限没有划定清楚，只是作到研究院对于县政府可以用命令这一点，而实际上当时山东各县的组织，是县政府以外还有四局（公安局、财政局、建设局、教育局），县长没有多大的权，各局直接受省政府各厅的指挥（公安局，直接民政厅；财政局，直接财政厅；建设局，直接建设厅；教育局，直接教育厅），县长没有法子指挥作事，因此我们对于邹平县没有好大作法；有实验区之名，而实际工作并不好做。（梁漱溟，2005a：1012）

　　从既有资料来看，梁漱溟及其乡建院的改革目标设立权仅限制在县政府一级，其不仅受到国家、省的政制框架约束，同时也受到省厅及其垂直管辖的局的钳制。导致此一目标设立权残缺的制度性原因则是邹平的改革方案的设定需要中央与山东省政府的双重授权，然而在1933年之前的乡建院仅仅获得了山东省的授权。从南京国民政府及国民党的角度来看，以梁漱溟为代表的社会力量对乡村的改造对其统治而言是“一把双刃剑”，因此他们对其赋权一直保持着极其谨慎的态度。当山东省政府把设立邹平实验区的计划呈送给中央时，“中央对于研究院，没有批驳，实验区则批驳了”（梁漱溟，2005c：1012），理由是“全国除了国民党已故总理孙中山的故乡广东中山县特别划为实验县外，不得再有第二个实验县的名称”（王先明、李伟中，2003）。

　　纵观1933年之前山东省政府同乡建院之间的授权结构，可以发现，以韩复榘为代表的地方军阀因巩固势力的需要，对辖区内公共安全、农业生产恢复等公共服务供给较为敏感，希望能够通过提供高质量的公共服务获得辖区内民众的支持，同时也缓解其同中央及周边军阀竞争所面临的困境。虽然山东省政府可以将包括公共服务供给权在内的整个治权都在体制内进行分权，即授权县级政府进行治理，但由于省-县政制存在内在张力以及县域吏治的腐败，使得山东省政府转向对体制外的乡村建设派的知识分子授权，甚至将其吸纳到体制内。对于乡村建设派的知识分子而言，他们虽然获得省政府的支持与授权，但中央与山东省政府之间互不信任，使得乡村建设派知识分子所获得的治权实践空间相对有限，加之科局分设，使得1933年之前，乡村建设派知识分子在有限治权下难以提供充分的、高质量的公共服务。

六、时局变迁与中央政府的统治风险增加

　　虽然在1928年，国民政府在形式上完成了国家的统一，但对于中央政府而言，它所面临的统治风险和统治压力并未因此降低。相反，因为国内外经济局势的恶化、政治对手的结盟以及红色革命根据地的扩张，中央政府面临的某些统治压力进一步加大了。

　　（一）经济危机下的中央统治风险与治理压力

　　1930年的中原大战虽然最终以韩复榘投靠蒋介石，张学良参战支持蒋介石而迫使阎锡山和冯玉祥停止抵抗而告终，但蒋介石的南京国民政府因此背负了极其沉重的财政包袱。南京国民政府不仅因战争的军费开支而使政府的财力罗掘俱穷，而且作为张学良参战和韩复榘投靠的条件，蒋介石为他们提供了大笔的资金资助，其中仅张学良一方，蒋介石就奉送了一千万银元。这些庞大的开支耗空了国家的财库，截至1931年6月30日，南京国民政府的财政年度借款就高达21600万元（相当于当年政府总收入的30.3%）。与此相比，此前两年的借款数目仅为10000万元（柯博文，2004：20）。最令南京政府头疼的是，在政府开支剧增的同时，国内经济却陷入衰退的沼泽之中。这部分是因为1929年世界性的经济危机和白银危机导致国内经济的不景气，部分则是因为常年的军阀混战导致国内经济衰退。有数据显示，1920年、1922年、1924年、1925年京汉铁路因军阀混战造成的损失尚在600万元以下，1926年则增至1500万元，1927年达1800万元，1928年达1600万元，1929年为1100万元，1930年猛增至2400万元（王方中，1994）。经济的衰退使得国内社会矛盾激化，特别是在乡村社会中地主与佃农的矛盾激化，加之在农村推行的县自治体制因为设计不合理，乡村精英势力痞化而蜕变为鱼肉百姓的赢利型经纪（杜赞奇，2005）。

　　中央政府之所以关注地方社会（特别是乡村社会）是否稳定有序是因为作为一项重要的公共物品，乡村社会的稳定有序直接关乎中央的统治。公共服务与私人服务的一个重要区别就是公共服务供给不济将带来潜在的统治风险，这种风险既包括国家分裂、社会暴动和革命等直接统治风险，也包括由社会经济方面的失序和波动诱发的不稳定（如金融和债务危机、大规模失业和巨大贫富差距引起的社会不满），进而带来的间接统治风险（周黎安，2014a）。正因为如此，1933年9月内政部在《咨送各省设立县政建设实验区办法清查照办理由》中指出，“近年以来，各省军事频兴。灾患洊至，民生凋敝，物力衰微。我国以农立国，而农村经济，已日陷于没落之境……为补偏救弊起见，自须另觅途径，以促县政建设之推行。……因见县组织法之规定，不便于各省县政实际建设者甚多；并考察各省农村改进试验区，乡村建设研究院以及实验区、实验乡等类组织，均已著有成效，倘能扩充推广，以政府力量，扶助进行，自可事半功倍；亦未尝非振兴农村经济发展县政建设之有效办法”。（内政部，1933）

　　（二）国内政治势力博弈与治理压力

　　中原大战之后，以冯玉祥和阎锡山为首的北方联盟失败，南京政府虽然获得了片刻的安宁，它所面临的来自不同政治力量的压力却并未有太多的减少。特别是1931年春，蒋介石软禁胡汉民之后，两广军阀和蒋介石的各类文官对手迅速在广州建立了一个与南京对立的新政权，并要求蒋介石退位（费正清，1994：146；柯博文，2004：21）。虽然支持这个新政权的西南军事力量不像过去北方联盟那么强大，但是广州政权的政治基础显然要比北方联盟更为强大。在强大的压力之下，蒋介石不得不于1931年12月辞去国民政府主席、行政院院长、陆海空军总司令等职务。虽然在一个月之后，蒋介石被再次请出担任新成立的军事委员会委员长，并逐渐将党政的实权掌握在自己手中，然而他面临的不同政治力量的压力也依然存在。在这种情况下，蒋介石不仅需要拉拢和利用其他的政治力量来壮大自己的同盟战线，也迫切需要通过一系列的县政改革来获得民心。

　　（三）行政低效与县政建设困境

　　如果说在1930年之前，中国共产党的革命实践还主要集中在大城市，此时中国共产党还不足以成为威慑国民党统治的主导性政治力量；那么1930年之后，当中国共产党调整战略，转向在农村发展革命根据地时，南京国民政府则越来越多地感受到来自中国共产党的压力，而且这种压力因为县政行政效率低下而被进一步放大。其实早在20世纪30年代初，南京国民政府在围剿鄂豫皖革命根据地时，蒋介石就明显感到政令难以下达到基层，蒋介石认为造成这种困境的根本原因是当时的区县制存在严重的弊端，遂对区县关系进行改革（任鹏，2009：5）。1932年，蒋介石已经认识到“局”的分权对县域权力结构带来的负面影响，即增设的专门局分去了县长的许多权力（费正清，1994：396）。当县长权力不济，县域行政效率低下时，它所影响的不仅是县域范围内公共生活与公共服务的不济，更为关键的是，它将令南京国民政府围剿共产党革命根据地的计划落空。也正是因为如此，在1932年召开的第二次全国内政会议上国民政府主席林森宣布：训政时期，着重内政，内政之要，首在地方，次则乡村建设（《内政会议特重地方自治与农村建设》，1933）；而此次会议的目的亦是要“完成地方自治，整理匪区善后，奠定国防基础，促进行政效率，统一内务行政”（白贵一，2009：173）。

七、中央统治风险的增加与国家治理结构的调整

　　20世纪20年代以来，乡村建设派在中国社会建设中一直扮演着重要的角色，但由于他们与地方军阀之间存在着复杂的关系，南京国民政府一直对其采取非常谨慎的态度。然而到了1930年，南京国民政府开始逐渐改变对乡村建设派知识分子的态度。1930年蒋介石到陶行知的晓庄参观，1931年蒋介石与宋美龄会见晏阳初以讨论定县实验，同年蒋介石邀请梁漱溟南下讨论乡治实验，1932年甘乃光到华北地区考察当地的乡村建设实验，并与晏阳初和梁漱溟长谈等。这些都无不显示着南京国民政府试图改善与乡村建设派知识分子的关系，并试图将其纳入自己的治理体系之中来。1932年，国民政府内政部为了推动地方自治，曾组织成立一个旨在推动华北、华中九省实行地方自治的九人委员会，其中就委任晏阳初、梁漱溟和高践四分别为河北省、山东省与江苏省的地方自治指导员。国民政府对乡村建设派知识分子的重视与吸纳是与它所面临的统治困境及治理压力的增加密不可分的。以蒋介石请求会见梁漱溟为例，蒋介石完全是因为“近日求治之心颇切。匪患（指共产党——艾恺注）肃清之区，亟须实行乡治”（艾恺，2004：169）。中央政府对乡村建设派知识分子吸纳的迫切心愿在时任内政部部长黄绍竑赴定县考察后与晏阳初的交流中已流露无遗：

　　站在教育的立场来说，（定县——笔者注）确有好多地方是相当成功的。……在现代社会里，如果离开国家的行政系统，想从旁得到政治上的成功，是不可能或是极不容易的事。……想单独用教育的方法来达到政治的改革，就是有治权的关系，亦属不容易。如果离开了治权的关系，那就更困难了。我希望他们要进一步的透过了政府的关系，以期收到更伟大的效果。（黄绍竑，1991：242）

　　中央政府对乡村建设派知识分子进行吸纳和授权的一个标志性事件是1932年12月中旬召开的第二次全国内政会议。此次会议的主题即为“完成地方自治，整理‘匪区’善后，奠定国防基础，促进行政效率，统一内务行政”（李松林，1993：240），“尤以县政改善为当今之急务”（史文忠，1937：92）。在这次会议讨论通过的四百余件议案中最为引人关注的便是《县政改革案》。根据《县政改革案》精神，1933年8月，内政部正式颁布《各省设立县政建设实验区办法》，并要求各省在最近依照该办法的规定在省区内选择一县或数县作为推行县政建设的实验区，报内务部转呈备案（王先明、李伟中，2003）。该办法从总纲、组织及权限、经费、实施的方式与程序等方面对实验区的设立与建设作出原则性的规定。

　　在县政建设实验区的框架下，实验县获得了辖区内的相当程度的治权。以乡建院为例，此时它在邹平的工作性质由“乡村建设实验”转变为“县政建设实验”。在1933年通过的《各省设立县政建设实验区办法》中对实验县的组织与权限有明确的规定，即：

　　关于实验县的组织与权限，赋予实验县更多自主权力。实验区内县政府比一般县政府权限扩大，必要时设立县政建设委员会，集合专家，负责实施，制定计划，训练人才，就地实验；实验区在执行中央及省之法令，认为有障碍和困难时，可以斟酌变更，但须呈转中央核准。（转引自白贵一，2009：180）

       得到中央的赋权之后，梁漱溟及其所领衔的乡建院便在独立设计的改革方案中获得了更为充分的权力，而不必拘泥于既有的制度。正是由于中央的赋权，邹平的制度改革“不仅有行政权，且有立法权”。（梁漱溟，2005c：582）以办合作社为例，“原本须要依照实业部颁布的法令，现在却不必了。现在政府许可我们依照自己研究所得的方案办法去办，如关于地方自治、乡村自治，也可包括在我们县政建设之内，不一定要遵照中央的法令”。（梁漱溟，2005d：472）当梁漱溟拥有不受既有制度约束的控制权时，其首先要做的一项重要工作便是“裁局改科”，调整原有的县域行政组织构架，以集中行政权力，提升行政效率，从而有助于更好地提供公共服务。

　　1933年，邹平被纳入县政实验县之后，县政府便开始逐渐解散原有的职业警察，举办自卫训练，建立、扩大乡村的自卫组织，成立民团干部训练所，筹建干部队和征训队，并组织联庄会进行训练，形成了乡村自卫体系（熊明安、周洪宇，2001：493）。依照《实验县联庄会训练暂行办法》，每届联庄训练班开班时，各闾在有产的家庭中挑选2名18岁至25岁的年轻人在冬季农闲时分两期进行为期4个月的集中训练。这些训练结束后，年轻人回到自己家乡担任军事训练的教员。到了1935年，邹平县的治安工作便全部仰仗这支规模达2500人的民兵队伍了。由于这些民兵本身就是本乡本土的乡民，他们的工作得到了朋友、邻居、亲戚的通力合作，且他们的努力直接改善了自己与家人所处的社会环境，因而他们“向犯罪活动斗争的热情和能力远远超出了以前的职业警察”（艾恺，2004：186）。

　　如果说社会治安的维系尚属于消极治理的范畴（保证“不出事”），那么社会教化的推进等则属于积极治理的内容。以梁漱溟及乡建院在邹平的乡村建设为例，无论是乡学村学还是民兵团体，它所动员的核心都是乡村社会中最有活力的年轻人。一旦这批人成为乡村社会中的积极力量时，乡村社会的面貌便发生极大的改变，乡村社会的秩序也得到根本性的改善。在邹平的乡村建设中，接受乡学村学乃至师范教育的大多是当地文盲或半文盲，通过教育，他们的知识水平得到了明显的提升。在邹平成为县政实验区之后，乡建院便获得了充分的授权，他们通过改组基层政府，代之以具有“政教合一”性质的乡学与村学。当这些具有较高知识能力和较强正义感的青年充斥到乡学和村学之中时，“政教合一”的学校便成为集中当时农村中最为积极健康的年轻人的场所，而这些人从以前满街闲逛、游手好闲转变成积极力量的时候，他们便镇住了当地的地痞流氓。不仅本地的匪徒被他们清除了，而且连小偷、鸦片贩子、地痞之类的人群也减少了（艾恺，2004：186）。

　　通过上文的分析可以发现，当中央政府面临统治风险，且这种风险主要是因为公共服务供给不济时，便采取了与省级地方军阀一样的策略——向乡村建设派的知识分子授权，并将他们的乡村建设工作吸纳进体制之中。这一方面是因为乡村建设派的工作确实令地方的公共服务质量得到了提升，中央政府的授权与吸纳有助于改善整体层面的公共服务供给；另一方面则是“为了防止这股与地方实力派有关系的社会力量进一步坐大，应当将其纳入到政府的掌控范围之内”（李伟中，2009：47）。换言之，虽然中央政府与地方军阀控制的省级政府都面临着来自民众的统治风险与治理压力，但由于二者之间互不信任，因此采取了“第三条道路”——一方面中央政府向省级军阀未能完全控制的县级政府分权，另一方面吸纳原本属于体制外的乡村建设派知识分子来提供公共服务。乡建院的典型性恰恰在于它先后经历了地方军阀控制的山东省政府和中央政府的吸纳与授权，在逐级授权的过程中，乡建院所获得的治权也越来越充分和完整，其所提供的公共服务质量也越来越高。

八、松散关联结构下的统治风险与国家治理结构变迁

　　前文的分析已经指出，自20世纪30年代以来，南京国民政府在经济、政治和军事上面临着一系列的压力。这直接导致了南京国民政府推动县政改革，赋予县政改革实验县充分的治权，同时也将体制外的乡村建设派吸纳进体制中，进而改变了自辛亥革命以来“中央政府-省级政府-县级政府”的权威结构，以及嵌入此权威结构中的国家治理结构。

　　作为国家治理的重要内容，提供高质量的公共服务一直备受学术界关注。周黎安（2014b）将哈特等人的分析引入行政体制之中，强调当公共服务涉及的统治风险越大或者溢出范围越大，中央政府越是愿意将这样的公共服务控制在自己手里，或者虽然将这些公共服务的供给交由地方政府，却将该公共服务供给的行政控制和审批权保留在自己手中。曹正汉等学者在区分治官与治民事务差别的基础上指出，涉民的统治风险越大，中央政府越是倾向于将这些事务分权给（实际上是推脱给）地方政府来降低统治风险；或者设置更多地方政府的层级来屏蔽民众给中央政府带来的风险（曹正汉，2011，2014；曹正汉、周杰，2013）。周雪光则从信息的角度，指出地方性的公共服务需要由地方政府来供给，因为拥有私人信息的地方政府更有可能提供高质量的公共服务。从南京国民政府的县政改革来看，它与周黎安、曹正汉和周雪光等人的分析皆有不同，因为当南京国民政府面临的治理压力和统治风险越来越大时，它并不是如周黎安所分析的“收权”，而是放权给县级政府进行地方自治，甚至是向体制外的乡村建设派授权。换言之，伴随着中央政府治理压力和统治风险的增加，中央政府虽然是通过分权来化解自己的统治压力，但这一分权并不是直接向省级政府分权，而是向体制外的乡建派知识分子和与省级政府存在一定张力的县级政府分权。这种授权策略并不是如曹正汉所分析的那样，是中央主观上“甩包袱”，而是中央基于统治的需要进行的分权，以改进治理绩效。之所以造成本文所分析的治理压力导致授权结构发生变化的形态，同周黎安、曹正汉和周雪光等人的结论不同，其原因是本文所分析的民国政府具有独特的松散关联性（loose coupling）的央地关系。

　　在周雪光、周黎安、曹正汉等学者的国家治理理论中，虽然中央与省级政府之间可能存在博弈，但由于中央权威的存在以及中央与地方政府不存在核心利益的根本分歧，因此国家治理中的分权基本是在体制内进行逐级授权（见图1-1）。这种逐级授权只是因具体治理情境（事务的性质、民情特征等）而在授权链长短、授权程度大小等维度上存在一定差异。由于民国央地关系的缔结是建立在省级政府拥兵占权的基础上的，由地方军阀所控制的省级政府希望中央与地方之间维持一种松散关联的状态，从而当中央试图加强自身的集权时，它与地方军阀之间的张力也因此日益明显。这使得中央与地方处于一种互不信任的结构之中。与此同时，在提供基层公共服务，防止匪患，保障社会稳定等领域，中央政府与省级地方政府又存在共同的利益，二者处在“同一条船上”，他们共同面临着因公共服务供给不足而产生的统治风险。作为地方长官的军阀，为了保障和壮大自己的势力，他们有足够的动力引入第三方的社会力量——乡村建设派知识分子来提供公共服务，但由于中央与省级政府之间的“隔膜”，使得中央对“协助”地方军阀进行建设的乡村建设派知识分子保持着警惕。以邹平的乡村建设为例，在1933年7月邹平未被列入县政建设实验区之前，乡建院在邹平所获得的治权仅仅来源于山东省政府的授予，且这种授予更多的是基于韩复榘对梁漱溟、梁仲华等乡村建设派知识分子的信任，中央政府并未予以授权。笔者将这种仅由中间政府（省政府）进行的授权称为“单层-低度授权”（见图1-2）。在这一授权结构之下，乡建院虽然拥有县长及县政府科室人员的任命决策权，但如何改革县制以及进行财政分配，乡建院则受到自上而下的行政制度（特别是科局分设和财税制度）的钳制。换而言之，虽然邹平号称在1931年便成为乡建院的试验区，但事实上当时乡建院所获得的并不是邹平县域的完整治权，这种治权的残缺性主要表现在两个方面：其一是由于科局分设，乡建院所获得的治权，特别是人事任命决策权仅仅适用于县政府内部的科室，而无法适用于由省厅所控制的局，如此使得乡建院在推进制度改革的过程中面临着县域内部各局的钳制；其二是南京国民政府的行政体制与财税制度使得地方的自主治理受到自上而下的牵制。中央政府在行政体制与财税制度等领域约束地方政府，令其必须在既有的行政体制与财税制度下进行行政治理实践，这本身体现的正是中央政府的权威。中央政府只有在面临质量压力或成本压力的情况下，才可能向地方政府放权（或部分放权），令其不受既有行政体制与财税制度等约束来进行治理或探索改革（见图1-3）。但仍然是囿于中央与军阀所控制的省政府互不信任的关系结构，中央在分权基础上形成的国家治理模式也不同于当前国家治理理论所呈现的体制内部的逐级授权结构（图1-1），而是呈现出一种独特的“双轨制授权结构”——一方面中央政府向体制外的乡村建设派知识分子授权，激励其参与地方社会的公共服务供给活动，以降低因公共服务供给不济带来的统治风险；另一方面中央政府在体制内进行跨层级授权，通过赋权壮大县级政府的治权来牵制省级治权，同时增加县级政府“剿匪”的能力，以化解共产主义革命带来的统治风险。

　　1933年7月邹平被划为全国性的县政建设实验县，乡建院事实上获得中央与地方（山东省政府）的双重授权，而且由于县政建设实验区特定的制度保障使得乡建院所获得的县域治权变得完整：在目标设定上，作为实验县主导的乡建院拥有完全的自主权，他们对县政制度的改革完全可以依据自己对中国社会及行政体制的理解与定位来自主设计方案，并不受现行制度的约束。这一改革目标自主设立的权力对于梁漱溟及乡建院来讲至关重要，因为与同时代绝大多数乡村建设者不同，梁漱溟对于乡村建设的定位并不是简单地建设乡村，而是通过乡村建设来探索宪政建国的道路。也正是因为获得了这种不受既有制度结构约束的自主设立改革目标的权力，梁漱溟与乡建院才可能依据自己对中国社会（主要是农村社会）的判断来改革行政组织结构，裁局改科，并“废弃南京政府法定的较大的，更属人为的区和乡”（费正清，1994：404-405），同时推进乡学与村学建设，实现行政学校化和社会学校化。在《县政改革案》获得通过后，中央在财政分配与预算控制、人事任命决策等领域也向县政实验区充分授权，使得邹平在进行制度改革时在财政与人事上有了制度化的保障。

　　从央地之间的关系结构出发来理解国家治理模式，同样有助于理解黄仁宇（2004：41-42）提出的近代以来国民党为何创建了一个高层机构却无法有效改组基层的问题。黄仁宇认为，创立高层机构及重建再造基层“同属艰巨工作，虽则事势上须要联系，技术上却至难并容。……只因此间之分歧，两方之对外政策，动员程序，宣传组织始终南辕北辙”。黄仁宇的分析固然有理，但背后更深层次的原因可能是源自于中央政府与地方军阀之间的张力，在这种结构之下，中央对地方社会的态度变得特别暧昧，既希望削弱省级政府的权力，同时又不得不向地方政府分权激励其提供公共服务，尤其是完成“剿匪”工作；同样，对于地方军阀而言，他们既希望中央军队进入辖区帮助其剿匪以维持辖区内的稳定秩序，同时又防范着中央军队以及随着军队一并进入辖区的中央权力的渗透。中央与地方军阀之间的这种矛盾关系不仅使这一时期的中国共产党有了发展壮大的机会，同时也使国民政府对基层社会进行彻底改造的空间被大大压缩。

  *本文系国家社会科学基金重大项目“乡村振兴战略实施中的地方政府行为研究”（项目编号：18ASH005）的阶段性成果。感谢城市化背景下的社会建设兴趣研究小组、乡村建设团队小组及北京大学人文社会科学研究院2019年春季驻访小组的师友以及匿名审稿人对本文提出的富有启发性的修改建议，文责自负。

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