党政科层体系：“制度-关系”视野下的政党治理与国家治理*

  立足两个百年的历史交汇点和世界百年未有之大变局，我国发展的内部条件和外部环境正在发生深刻复杂的变化，总结和阐释中国发展历程中形成的经验和面临的挑战，是新时代哲学社会科学的重要使命。这不仅需要继续对“李约瑟之谜”进行反思，更需要转换句式对“中国为什么行？”①做好理论总结。特别是对于我国大国治理中体现的制度优势进行学理阐述，与西方既有理论进行平等对话，探索和完善适应中国社会实际需要的现代治理体系，应成为新时代提出研究问题的出发点。

一、问题的提出：百年大党与中国之治

　　中国之治取得了举世瞩目的发展成就，这是毋庸讳言的历史事实。特别是新冠肺炎疫情发生以来，举国上下团结一致抗击疫情的实践，彰显了我国国家治理体系和治理能力的显著优势，也充分体现了中国特色社会主义制度的显著优势。那么在全球化语境下，中国之治与中国之制的学理内涵是什么，可以为世界文明提供哪些可供参考的文化要素，是中国共产党立足百年可以总结的话语优势。中国之制是中国之治的基础，而中国之治是中国之制的集中体现。在2019年欧盟发布的《欧中战略展望》政策报告中，将中国定位为“制度性竞争对手”，虽然有着特殊的政治考量，但也在一定程度上说明了西方学术界对于主导世界几百年的西方文明的反思和对中国制度优势的重新评估，说明了中国特色社会主义制度具有独特性和优越性。

　　国内学者关于中国之制的优势已有诸多论述，但多为对于党的领导地位的规范性论证以及功能性后果的阐述，如“集中力量办大事”“政治制度稳定性和连续性”等，缺乏对国家治理结构和功能机制的机理性探究。那么，在学理脉络中中国之制体现了哪些优势，其优异的治理绩效的发生机制和机理是什么，仍然值得进一步探究。在这一问题上，国内外学者仁者见仁，智者见智。总体而言形成三种解释：一类是基于“国家-社会”框架，引入“政府-市场”和“中央-地方”等关系变量，认为中国之治是中央权力和市场机制双重限定下的自主性成长，并且演化出多种理论模式和模型，如“市场 + 官场”模型、“晋升锦标赛”模型、“政经合一体制”等。第二类解释是对第一类解释的反思和延伸，更加强调地方视角，将中国的发展成就归功于地方的内生性力量。如基于沿海地区的发展经历，认为改革开放释放了地方发展的制度枷锁，从而形成了蓬勃的发展力量并对制度进步形成“倒逼”②。也有学者结合具体经验指出，地方政府面临解决地方社会系统内部问题的刚性需求是推动社会发展的直接原因，称其为“内向性发展”。第三类解释则是基于治理架构的制度特性和功能特征，强调中国独特的政治结构对科层制度固有缺陷的修复，认为当代中国治理的运行依托于一套不同于西方科层制的组织原则、运作规范和价值特征的治理体制机制。如以政治替代制度的机制性治理，包括项目制、运动式治理等，有学者提出“以科层制反对科层制”，通过政治替代制度的方式在科层制当中设立了灵活的反科层体系，解决了科层制面临的组织僵化和碎片化问题。

　　以上研究就中国特色的科层体系与治理绩效之间的关系进行了深入研究，但这些研究并未明确中国之制中最重要的特点，即中国共产党的领导，或者说，他们的研究多将中国共产党作为前置的常量而非变量来进行考察。然而，正如习近平总书记所指出：“中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导”。③中国共产党与现代政治制度的关系并非天然存在，而是在中国的革命与发展实践中逐步形成的，是中国之制与中国之治的关键因素，理应成为分析国家治理的最重要变量。在既有研究中，也有很多学者已经注意到这个问题，如有学者提出“国家（中共）-官僚制-群众”④的三元框架，“政治-行政”的分析框架，以及“政治科层制”⑤“党政体制”⑥等概念，来说明中国特色治理体系是党政双轨一体的复合治理结构，是“一种融动员性政治、整合型政治和全控型政治于一体的党政体制”。还有学者更直接地提出“党政科层制”⑦的概念，认为这是当代中国治理体系的核心结构，以此来分析中国共产党主导的科层体系与国家治理之间的关系。无论是概念的明晰程度，还是概念演化的时序进程，都展示了学术界在对中国之治与中国之制的总结中不断增加的自觉意识和自信心态。

　　然而，这条理论进益之路远未完成，这些研究虽然提出了政党治理是中国之治与中国之制的关键，但多是就当前治理结构的截面研究，对于其变迁与形成过程的研究还不够，并且忽视了影响中国之制形成的传统因素。在一些学者关于乡村治理转型的研究中阐述了乡村治理中转型是中国郡县制传统、西方公共政府传统和共产党的组织传统融合竞争的结果，说明了中国之治的多条发展脉络。在宏观研究中，金观涛也强调在中国社会转型中，传统的“宗法一体化”⑧结构与国家治理传统对当代中国治理发挥着长程影响。虽然这些研究尚未揭示影响中国之治的传统因素是什么，但也说明了这一治理体系的形成有着深厚的文化渊源。那么，中国之治与中国之制的核心内涵是什么，中国共产党是如何影响国家治理的，就构成本研究的问题意识。笔者将延伸“党政科层制”的提法，提出党政科层体系，并以“制度”和“关系”两个具有传统特色的概念作为分析性概念来阐释中国共产党如何在百年历程中融入并不断优化国家治理的。

二、党政科层体系：制度-关系视野下的中国之制

　　中国的治理从来都不存在一种固定模式，这是由中国独特的文化情境决定的。有学者认为中国的国家治理实践是一种“体系”⑨结构。也有学者在批判社会系统论的同时提出“过程-事件”⑩“制度-生活”“多元话语分析路径”11等框架，在组织社会学的研究中，概括了大量影响中国之治的制度性因素，包括央地关系、地方自主性、反科层机制、官员激励等，这些概念说明了影响治理的稳定机制与动态关系。虽然社会学的研究已经充分说明了中国社会治理中正式力量与非正式力量的重要作用，但这些论述一则偏向为抽象的理论分析框架，缺乏具体的分析对象；另一方面这些研究中仍然没有摆脱西方理论中对社会的过度期待，将日常生活作为可以和规制力量对立的存在。实际上，中国社会的制度安排是深深扎根于日常生活的，其规制力量可以深入每一个家庭，并产生强大的动员能力，这是各类国家运动得以展开的前提。那么这是否意味着中国的治理过程缺乏自主性呢？事实并非如此，正如学者们已经注意到的，尽管制度可以对日常生活形成规制，但在日常生活中总会产生巨大的弹性空间。熊万胜认为在国家治理实践中“总是多种制度和主体并存的，制度化的主体间关系和非制度化的主体间关系混杂在一起”12。这一论述说明了制度与主体的关系，制度的实践依赖于主体，在具体的治理实践中，制度不仅对主体形成规制，同时也在实践中建构了主体间“关系”，而“关系”往往才是决定性的。此外，虽然制度本身是清晰的、简单化的、逻辑紧密的，治理实践中的制度丛却是复杂的、松散的、充满张力的，一系列制度的执行也依赖于制度主体间的“关系”。关系不仅是人格化的、情感性的交往，而且是包含了复杂的社会交往伦理，如日常生活中的报、送、还、面子、情分等，上升到社会伦理的层次又有忠、孝、仁、义、礼、信等。概括起来，“制度-关系”框架是对本土研究传统的理论拓展，制度指“以国家名义制定并支持国家的各级各部门代理人行使其职能的‘正式制度’”13，“关系”则体现为制度文本以外发挥潜在作用的、动态的、网络化的结构性力量，是建立在日常生活中的“非正式制度”14和规范机制15。

　　“制度-关系”可以作为认识中国治理体系的一个基本视角。杜佑在《通典》中以郡县制为中心，形成了维系庞大王朝存在的九大制度，即州郡、食货、选举、职官、礼、乐、兵、刑法以及边防16，这是传统中国治理体系的核心制度。在这些制度中，大量内容是关于社会关系的规范化限定，如礼制的核心就是将社会关系的规定上升到法律层次，而且在实际运行过程中，除了维持中央集权的郡县制度外，在更广阔的边疆地区则是以封建制或盟旗制等附属关系来维系的。即便是在郡县制内部，“唐宋之变”后也保持着巨大的弹性，“宋代以后，国家以郡县制为制度的骨干实现集权，又在基层允许多元的宗族、宗教和各类社会组织的存在，前者为“体”，后者为“系”，“体”与“系”共存赋予了郡县制体制以更大的柔韧性”17，体系的柔韧性本身就建立在主体间关系之上。如果基于“关系论”18的视角，整个传统中国的治理制度都是建立在关系基础上的，天人关系、人地关系、人人关系等，这些关系构成传统中国“简约治理”19的实践基础。

　　将“制度-关系”作为一种理论分析框架来认识当前的中国之制具有天然的契合性，因为“关系”本身就是研究中国社会的重要概念，如费孝通的“差序格局”概念，翟学伟的“中国人的关系原理”，以及大量对于西方社会网络理论的引入等。时至今日，我们仍然能够在日常用语中感受到中国社会的巨大弹性，如“中国人不讲规则”，“中国是人治社会”等。在现有知识体系里我们习惯于将近现代的国家制度与传统割裂开来，特别是五四新文化运动以来，关于政治制度的概念与传统一直保持着距离。然而，制度与关系始终是国家治理变迁的基本线索，虽然被“政党”“民主”等各种近现代概念所遮蔽，但其影响始终存在，“关系”作为自变量在中国社会变迁中产生的影响甚至比制度更具连续性。但中国社会的“关系”规则并不是一成不变的，中国之制之所以体现巨大优势，根本上就在于中国共产党的政治制度对传统社会关系的改造以及对国家治理传统的优化。在关于“中国共产党为什么能？”的一般规范性解释中，虽然说明了中国共产党相对于传统简约治理的科层制优势，却不足以解释中国之制的内涵，因为共产主义运动席卷全球，中国之治却仅此一家，这其中的原因就在于中国之治有着独特的文化根源。即便如此，当代治理也并非是对传统治理政式的沿袭，而是在中国近代革命与现代化进程之中发生了多次重要的结构性之变，并且最终形成了以中国共产党为执政党的新型治理制度和社会关系。

　　笔者认为，党政科层体系是当代中国之制的核心特征，也是中国之治的主要原因，其奥妙就蕴藏在中国文化情境中“制度-关系”所包含的强大包容性和社会整合能力。党政科层体系“指的是在当代中国国家治理体系中，以中国共产党为核心所构建的党和政府双重科层制复合结构。”20这一概念是在“党政体制”“党政结构”21概念基础上对当前中国政治制度的具体概括，认为中国共产党的组织原则在一定程度上弥补了科层制的固有缺陷，故而形成了独特的治理制度和治理优势。总结这些研究，其核心仍然体现了“制度-关系”框架下的结构性、确定性与机制性、动态性共存，是一种高度辩证统一的政党治理体系，在结构上能够形成集中统一和较高的制度弹性以及灵活性，在功能上能够形成政治与行政的统一，克服西方政党制度的缺陷和行政科层体系的“负功能”。需要明确的是，党政科层体系虽然是现代概念，但如果置于“制度-关系”视野中，就能够厘清其中的传统因素，可以说党政科层体系的形成是中国国家治理体系为适应现代化使命与需求而产生的重大转型，故而在结构与功能上都形成了具有鲜明文化特色的中国之制。

三、社会转型与党政科层体系的演进路径

　　社会转型是党政科层体系形成的历史背景，面对“三千年未有之大变局”的巨大冲击，中国社会发生了复杂而深刻的改变，传统的国家治理体系在西方文明面前显得异常脆弱。中国共产党在民族危难之际，承担起救亡图存的历史使命。摆在共产党人面前的是“一盘散沙”的中国，如何将社会组织动员起来，迫切需要重建国家治理体系。在学习列宁主义政党组织原则的基础上，中国共产党不断推进马列主义中国化，以政党治理重建国家治理体系，在经历了新民主主义革命、社会主义建设以及改革开放和新时代的发展完善后，逐步形成了具有中国特色的国家治理体系。尽管如此，传统的治理文化并没有随着现代化进程而彻底消亡，相反在国家治理的改革进程中，中国的大国治理传统焕发了新的活力，并且在中国共产党的组织体系以及西方公共政府文明的改进中呈现前所未有的治理优势。可以说，当前的党政科层体系是政党治理不断优化中国国家治理体系的后果，是中西方文明交流碰撞，兼容并蓄的成果，其演进路径可以在制度和关系的视野中找到线索。

　　（一）从郡县制传统到现代科层制的制度嬗变

　　郡县制是传统中国治理的基本制度，它是中央集权体制下的地方行政制度，自秦代统一后建立了比较成熟的郡县制体制。“秦有天下，裂都会而为之郡邑，废侯卫而为之守宰，据天下之雄图，都六合之上游，摄制四海，运于掌握之内，此其所以为得也”22。国划为郡，郡下设县或者道，县下设乡、亭、里、什、伍之类的基层组织，通过严密的组织，国家可以直接面对小农户，这构成郡县制的基本框架，可以将广阔的疆域纳入统一的组织体系中。当然，郡县制有着更丰富的内涵，因为光有组织结构是不足以形成大一统格局的，无论是夏、商、周时期的中国，还是世界历史上的封建大国都有着精细的封建制度安排，但只有中国的组织力量可以克服地方的分裂割据，构成“大一统”格局。曹锦清等认为“中央集权 + 文官制度”23是郡县制的核心，解释了郡县制对于大一统格局的影响。在郡县制的大框架中，面对一个面积广大且人口众多的超大型的社会，中央集权并没有能力持续地深耕到基层，因而必须将治理权力让渡给地方势力，形成地方自治。通过建立流动的文官制度，可以有效降低治理风险，防止因官僚体系的固化而引发内部分裂；依靠地方乡绅，就可以有效解决和办理基层公共事务，如征收赋税，调解民事纠纷，承办公共工程，管理家族事务等，以此来实现大一统中国的有效治理，并构成了传统中国国家治理的制度基础。

　　然而近现代以来，面对西方文明的冲击，大一统中国大而不强的问题暴露无遗，中国社会“一盘散沙”的判断上升为主流认识。在全新的外患面前，必须强化政治一体化，实现基层的再组织化，这是一个必然的选择，因而有了不同形式的民主革命。国家总的愿望是通过上层的宪政改革和地方民主自治，扭转自身在基层的无力状态，以重组社会的方式重建中央集权，实现国家的一体化，在此基础上建设中国的民主化、现代化。但这些努力都不足以应对内忧外患，即便是民国时期的组织建设也没有在基层社会扎根。而通过学习布尔什维克严密的组织原则，中国共产党在这一问题上取得了巨大进展，并重新建立起紧密的社会组织体系，虽然毛泽东以“百代皆行秦政法”来说明中国共产党对于“郡县制”传统的沿袭，但党组织在改造郡县制传统下的简约或粗放治理中发挥了重要作用。“中国共产党在郡县制体系之上配备了党的组织体系，形成党政双重的科层体系……一方面是明显改善了郡县制体系的上下层级之间和横向部门之间的协调问题，另一方面也通过党的外围组织将组织网络铺进了社会的缝隙”24。“共产党后来建立的体制，就是一个党国体制。……它确实解决了中国的第一个问题，就是治国能力。”25中国共产党不仅建立了现代意义上的科层制，而且建立了深具中国特色的，具有强大治理能力的新型科层体系。可以看到政党科层体系既是现代的也是传统的，作为中国之制的制度嬗变至少包含着三种不同的制度传统，一是郡县制的集权传统与大一统的价值追求，二是现代西方公共政府的职业化与民主化传统，三是中国共产党独有的组织原则以及在中国革命与发展实践中形成的组织传统，这些传统共同构成了中国之制的结构性基础。

　　（二）从关系伦理到党建文化的意识形态整合

　　关系伦理是传统中国社会秩序的重要基础，也是儒家意识形态参与社会治理实践的重要体现。在传统中国，“家”与“国”始终是最基本的社会与政治单元，各类政治制度的设计基本延续家庭伦理展开。这不仅体现为儒家意识形态在文官制度中发挥的重要作用，也包含各类非正式的拟亲关系，如官员举荐、“座主门生”26关系等。即便是家国之外的“江湖”社会，也是按照拟亲关系伦理来维持的，因而传统中国形成了家国关系、宗族关系、江湖关系等不同场域中的关系伦理。一些学者在对中西方关系的比较中发现，“尽管西方现代社会中的私人情感关系也会对组织绩效产生重要影响，但总体而言在科层制日益完备、公私分明的社会与组织运行中，私人关系对制度或规则往往起到辅助性的补充作用”27。然而中国式的关系，“在政治、经济、社会等领域广泛渗透，尤其在私人感情的表象之下往往有着工具性的利益联结”28，是制度之外的重要社会规则。这些影响仍然体现在科层体系的运作过程中，在很多西方学者对中国科层制的研究中，就提出了“庇护关系”“主从关系”29等观点，对中国科层制进行批判，一些中国学者也对因为关系引发的社会“潜规则”30表示担忧。

　　如果辩证地看待中国式关系，关系是影响中国国家治理的不可否认的社会事实。中国式关系与以情感为核心的西方社会关系不同，前者发挥着重要的社会功能，包含了义、利、公、私等社会命题，对社会治理产生了重要影响。在传统中国的治理中，关系伦理在大国治理中始终扮演着重要角色，不仅是郡县制有效运行的基础，也是“简约治理”得以开展的重要补充。金观涛认为，传统中国之所以能够维持大一统帝国的治理，很重要的一点就是建立了“郡县制、儒家国家学说以及一体化结构”31。其中，儒家国家学说在很大程度上就是对社会关系伦理的规范，正是这些社会伦理的存在，可以使国家做到对郡县体系“强干弱枝，大本小末”的分层控制，即所谓“明主治吏而不治民”32。在郡县体系之外，忠君保民、仁义礼智信等规范性要求也可以促使商贾、士绅、文人等自觉推动与国家科层体系的对接，以实现基层的有效自治。因而中国式关系可以被视为动态的国家治理制度，甚至可以说，没有中国式的关系伦理也就不可能有大一统的国家治理。

　　伴随着郡县制在现代化进程中的转型，传统的关系伦理也同样遭遇了严重冲击。在面对西方文明冲击后的屡次失败导致了意识形态的认同危机，尽管关系伦理作为一种文化存在对社会治理的影响是根深蒂固的，但这并不足以阻止传统关系伦理与政治结构的脱嵌。一方面，仿照西方公共政府的科层制度改革推动了意识形态的变异，如晚清废除科举制度；另一方面，意识形态的变异也直接削弱了传统科层体系的组织基础，其带来的直接后果是上层组织凝聚力的减弱和地方主义的膨胀。因而在中国共产党建立新的、统一的意识形态之前，中国社会呈现强大的分裂趋势，虽然传统关系伦理作为潜在的社会规则仍在发挥作用，却与既有的科层体系产生分裂，进而造成地方势力的割据和社会关系的碎片化，几千年来的大一统信念和一体化结构也在这场社会变革中瓦解了。

　　中国共产党是这场混乱的终结者。1928年，井冈山上依靠江湖关系建立的，被国民党甚至共产国际视为“流寇”的“农民起义军”33，却在被消灭的边缘建立起强大的理论自信。毛泽东独具慧眼地认识到中国的红色政权必然存在34，一方面基于传统关系伦理的地方割据使国民党不可能建立起一个统一的中央政府，另一方面国民党建立的现代政府体系不可能控制广大农村。在随后的革命实践中，毛泽东借鉴布尔什维克党的组织原则，推动马列主义与中国革命实际相结合，将中国的农民革命经验纳入有意识的现代革命中，建立起强大、统一的意识形态和组织体系，实现了农民和城市知识分子的整合。传统的关系伦理和“一体化”结构被超越地域性又极具现代性的“同志”关系所吸纳，构建了一整套完备的党性理论知识体系，与现代科层制相互配合形成了全新的党政科层体系。党政科层体系不仅实现了现代科层组织的建构，还将传统的关系伦理通过党的一系列制度和文化要求规范化，包括政治建设、思想建设、组织建设、作风建设和纪律建设等，如民主生活会、党风廉政建设、群众路线等，使现代科层组织具有了强烈的政治特色。特别是“群众路线”等极具传统特色的工作方法，成为基层治理成功的关键。在党的基层工作中，很多改革政策的落实都是建立在高度人格化的情感关系之上的，这赋予基层工作自主性和一定的弹性空间，也成为党直接动员社会的重要“法宝”。

       总结来看，在这场大变革中，传统以郡县制、儒家意识形态为一体的结构也演变成党和科层体系的协同关系。一方面在组织形态上建立了从中央到基层的数个政府层级，以及垂直管辖的工作部门体系，建立了纵横交织的“条块”网络，构建了党政科层体系的基本架构；另一方面，中国共产党作为执政党全面嵌入政府科层体系中，形成了执政党统一领导，又统筹协同的体系。党通过组织网络、意识形态、治理方式等全面引领政府治理行动，如设置“党组”“归口管理”“党管干部”“领导小组”“牛鼻子工程”“指挥部”等实现党政机构的相辅相成。这不仅可以有效弥补在应对社会快速转型过程中的科层组织僵化和“条块”设置中存在的缝隙问题，从而产生党政协同运行的互补效应，还可以让党的作用延伸到国家权力无法到达的领域，如对各类精英的吸纳，对群众生活风尚的引导，以及通过各类关系的运作开展基层工作等。正因为如此，一些学者称中国的治理为“共同体治理”35“整体治理”36等，虽然有理想化想象，但党政科层体系展现的治理能力是毋庸置疑的，也构成了我国推动治理体系与治理能力现代化的政治基础。

四、治理转型与党政科层体系的功能优化

　　以上基于“制度-关系”的理论框架，在宏观层次上说明了党政科层制的演进路径，但国家治理体系的重建并不能必然地转化为有效的治理功能，特别是因为“关系”因素的潜在影响，党政科层体系展现出巨大的治理弹性。另一方面，由于不同历史时期肩负着不同的历史使命，党政科层体系展现了结构性和灵活性、集中性与民主性的辩证统一，在不同时期也会表现出不同的治理功能和形式。中国共产党在百年的发展历程中，通过对党政科层体系的不断优化和完善，使国家治理体系也经历了从传统的“简约治理”向新时代“精细治理”的巨大转型37。面对新民主主义革命、社会主义建设、改革开放等不同时期的重大历史使命和现实需求，党政科层体系也会通过对自身的调节和完善表现出不同的国家治理形态。

　　（一）社会主义建设与党政科层体系的系统性治理

　　中国共产党取得执政地位后开启了轰轰烈烈的社会主义建设运动，从制度层面彻底改变了以中央集权和分散的地方治理为特征的传统社会，通过科层制度的下沉，创建了全新的国家权力与政治体系，形成了包含经济与资源配置、文化意识形态以及日常生活方式与行动逻辑的一整套“横向到边，纵向到底”的国家治理新模式，笔者称之为系统性治理。系统性治理的核心特点是高度集权的政治结构。依托城市的“单位制”和乡村社会的“村民集体”，政府对社会的组织动员能力和管控能力得到极大增强，政府严格控制着整个社会的生产生活，掌握了整个社会的资源配给权力，受益于领袖的崇高威望，整个社会在思想上也取得了高度统一。在此背景下，政府通过就业、社会保障与福利、住房分配、子女入学、户籍制度等，对民众直接管理。在社会领域，政府也通过各种各样的政治运动，将民众组织起来，形成了高度统一的社会整体38。

　　中国共产党通过单位制将行政力量直接渗透到社会当中，将社会作为科层体系的不同层次进行组织，整个社会的目标被限定在统一的意识形态之下，使得政府（党）和社会高度融合。按照列宁关于过渡时期的理论，工业化面临的首要问题是资本积累，规模庞大的资本投入是工业化建设的必要条件。但近代以来，中国就是一个工业基础极为薄弱，社会资源匮乏，人口规模超大的国家。为了克服这一困境，中国共产党不得不给工业化过程赋予强烈的政治意义，依靠1949年以前的革命所获得的政治权威，在农村以合作化运动把农民组织起来，通过人民公社最大限度地提取农业剩余；在城市以工作单位来实现对社会的控制，抑制居民消费需求，完成国家对资源的涉取。同时通过阶级斗争来调动整个社会以及全党对党的路线、方针、政策的拥护和支持，以及运用意识形态中的革命理想主义激发人民群众的建设热情，确保国家目标的实现以及群众的参与。

　　国家的系统治理为新中国的工业化发展奠定了坚实基础，但也会产生许多负面效应。过度注重整体目标而忽视人民群众的社会需求和人民内部固有的矛盾和冲突，带来的只能是统治而非治理。这样的治理方式在短时间内可以实现，但就长期而言，过度集权容易造成自下而上的总体性危机，在很多情况下，群众会通过消极抵抗来表达自己的不满。在人民公社后期，农村的生产效率极度低下，人民群众普遍对“吃大锅饭”不满；而且在革命群体之间也产生了分化，一批官僚阶级的产生危害了人民群众的革命热情。为了克服这些问题，党和政府经常会发起内部的自我革命以防止官员的官僚化，通过政治运动来加强党员干部与人民群众的联系，将政治目标通过灵活的方式转化为人民群众的认同，以“政治替代行政”来降低科层系统的协调成本。但这样的治理方式仍旧面临众多的挑战，并且随着时间的推移，系统性的治理方式越来越不适应社会发展的需要。

　　（二）市场经济发轫与党政科层体系的技术治理

　　改革开放后，社会的急剧转型产生了广泛而深刻的影响。一个典型的特征是，市场经济的快速发展所带来的“自主性发轫”39，与社会主义建设时期建立起的“系统治理”结构产生了冲突，并由此带来各种各样的治理问题。在西方学者关于共产党的研究中有一个基本的判断，他们认为“后革命时期社会和经济环境的变化使得列宁主义政党的合法性基础面临挑战”40，“恒久的现代化进程还是给一党制的稳定造成问题”41。不仅西方学者如此认为，列宁主义理论也对列宁主义政党的前景持悲观态度，认为共产党和市场经济是无法兼容的，中国市场化改革的成功必定以中国共产党的衰落为代价42。然而，出乎西方学者意料的是，中国的党政科层体系不仅没有崩溃，相反展现强大的韧性，特别是改革开放之后，一度被系统吸纳和遮蔽的地方与基层获得了充分的自主权，权力的重新配置和地方竞争的驱动，在全国掀起一轮别开生面的经济建设高潮，并创造了世界经济发展的奇迹。

　　诚然，伴随市场化发展而来的社会分化也是始料未及的，区域分化、城乡分化、贫富分化滋生了大量的社会问题。更关键的是，随着经济的发展，在引领社会发展的精英群体和普通群众之间产生了目标的分离，人民群众的获得感、幸福感并没有伴随经济发展而提升。这一时期中国社会矛盾日益复杂和尖锐，精英主导的国家项目往往难以及时回应民众需求，各级政府部门被快速变动的社会裹挟着前进。尽管如此，中国社会仍然保持了相当程度的稳定，这不仅是因为不断增长的经济发展“蛋糕”尚可应付社会大众的差异化需求，还有一个更重要的原因是，不同于列宁主义政党，中国共产党所建立的党政科层体系呈现出巨大的治理韧性，可以通过不断引进西方公共管理技术，推动科层体系的组织创新和政策创新来应对层出不穷的新问题、新矛盾，以减小社会风险。

　　技术治理可以理解为科层政府为了应对快速的社会转型，在缺乏明确的、整体的治理目标的前提下，只能通过形式上以及程序上的标准化和规范化，技术性地处理复杂的社会难题以实现社会的局部治理，从而控制弥散的社会风险。渠敬东等认为，在这一阶段，“政府职能的发挥不仅依赖其已获授权的权威，而且也依赖其不断改进的程序和技术，并将法治化、规范化、技术化和标准化作为行政建设和监督的核心议题，依靠‘行政吸纳政治’的逻辑来进行社会建设，同时也改变了行政体系结构、政府行为模式及其与社会经济诸领域的内在关系”43。技术治理是产生机制性稳定的基础，可以说是为了适应社会急速变动的权变之策，对于克服社会转型的风险具有积极意义。但技术治理的负面效应也非常明显，即管理所带来的横向部门的“碎片化”和纵向科层的“官僚化”趋势，往往会导致治理过程的冗余和官僚体制的“过制度化”44；并且技术性治理为基层政府带来了沉重的负担，过细的条线造成了“上面千条线，下面一根针”的局面。随着当代社会的流动化、复杂化、网络化转型，政府的技术性创新就显得捉襟见肘。尽管传统的治理体系不断接受现代管理技术的改造，但破碎的资源分配和权利供给体系，仍然不能与流动的社会形成有效联结，成为社会动荡与社会失范的原因之一。为了破解政府碎片化的问题，地方政府常常会依赖暂时性的集体协同来破解突出问题，以提升社会治理的效率，并形成阶段性的“运动式治理”，但运动式治理有着固有的弊端，除了无法制度性地解决政府的碎片化问题，同时还会带来高昂的治理成本以及机构冗余问题。

　　（三）治理现代化与党政科层体系的精细化改革

　　概括起来，从简约治理到系统治理，再到技术治理的转变，体现了党政科层体系的制度变迁和关系调整，展现了强大的整体性和包容性，在应对社会转型时有巨大的韧性，这也是西方学者未曾预料的。尽管如此，中国的治理体系背负了巨大的治理负担和社会矛盾。党的十八大以来，中国社会发生了许多复杂深刻的变化，就宏观层面来看，中国社会已经处于新的发展阶段，社会主要矛盾已经发生改变。一方面，经过改革开放以来的快速发展，中国目前已是世界上首屈一指的制造业大国，在中国共产党的带领下，中国社会已经基本实现工业化和现代化，完成了几代人的夙愿，发展不再是唯一的社会目标，构建全民共建共享的全新治理体系，更有效地满足不同群众的社会需求，纾解社会矛盾，成了眼下最迫切的事；另一方面，因工业化发展的地区差异所产生的大规模社会流动，正在随着以促进区域均衡、城乡均衡为目标的新发展战略的逐步实施而趋向稳定，这为社会治理的稳定化、精细化创造了条件，以往针对流动人口的“技术性”管控，也正在朝着更加精细的共建共治共享格局转变。从微观层面来看，由于政府部门在技术性治理阶段的快速膨胀，“条”的“精细化”导致了机构的臃肿和冗余，产生了治理的碎片化、过密化等问题，并严重破坏了“块”的完整性和自主性，导致治理成本的上升。以往不计成本，结果导向的治理方式的可持续性正面临新的挑战。此外，技术性治理严重忽视了治理的社会性，在满足差异性需求方面很难做到及时有效地响应。为了适应新变化，中国共产党提出了推进治理体系与治理能力现代化的宏伟目标，一场以提升社会治理效率为目标的精细化治理变革应运而生。

　　因而精细化治理除了可以被理解为政府行政系统的细节化、专业化、精算化等组织流程的再造，还包括通过动员社会力量的参与，促进社会成员之间的协调与协商，以更有效地回应高度差异化的社会需求，降低组织社会的无限成本。这是精细化治理区别于技术性治理的本质属性。在技术性治理阶段，政府往往更加重视引入组织管理的技巧，其后果是治理的精细化程度与治理效率成反比，治理越精细、越密集，治理效率反而越差。习近平总书记指出，社会治理改革要不立不破，先立后破，体现了精细化治理改革的前瞻性、整体性。精细化治理更加注重治理的整体设计，强调协调环节的精细化，包容目标的多元性，并通过引入多元主体，既能有效实现政府目标，又可以满足群众的差异化需求。从现实实践来看，目前的精细化治理实践主要体现在治理单元精细化、部门职责精细化、处置机制精细化、参与主体精细化等几个方面，这些改革不仅通过对党内腐败的惩治以及对社会关系的规范，释放了长期以来积累的社会风险，同时重建了党政科层制的制度体系，有效提升了党政科层体系在应对日常社会治理和社会风险时的治理能力，这也在疫情防控过程中得到历史检验。

五、结语：关系悖论与党政科层体系的未来议题

　　本文的出发点在于，从学理上把握中国共产党治国理政的制度根源和现实机制，尤其是深入把握和探究取得中国之治的中国之制的社会和文化根源。这种努力是有意义的，林尚立指出，“人们往往习惯于从党的执政如何契合中国经济与社会发展要求的角度来思考中国共产党的执政体系……但不能因此忽视党的历史、社会主义制度以及中国深层次的历史、社会与文化对党的执政体系建设和发展所具有的规定性。”45独特的历史文化情境对于国家治理有着规定性影响，这是必须重视的内容。中国特色社会主义建设伟大事业不仅是物质现代化的过程，也是制度与文化建设的过程，这个过程与传统并不是割裂的，而是建基于中国过去千年历史形成的各类潜在文化与生活伦理，并在国家治理实践中被不断激活。即使在面对近现代西方文明的冲击以及甚嚣尘上的全球化浪潮，中国的国家治理体系在兼容并蓄中包含了列宁主义政党传统、西方公共政府传统以及中国郡县治理传统等，新传统同中国自身的历史积淀和现实条件结合在一起，构成了中国共产党独特的治理体系。恰如西方国家所发现的那样，运用西方中心主义的立场以及固有理论是不能够正确认识中国共产党的。认识真实的中国社会与变动逻辑，不能抛弃西方经验和理论的参照价值，在自己的规范语言体系下自说自话，更不能简单地套用西方经验和西方理论，而必须在古今中西的平等对话以及现实实践中建构和确定问题意识和分析框架。“制度-关系”是认识中国之制及其变动逻辑的尝试，以制度变迁的视角去认识中国社会变迁的研究已有很多，但将关系作为认识中国之治的重要变量，来探讨中国国家治理变迁的深层逻辑的研究还很少，有进一步探索的巨大空间。本文以党政科层体系来概括中国共产党集中统一领导下的国家治理的总体样式，不仅希望展示中国科层体系的独特性和优势，更重要的是为了说明“制度-关系”框架，特别是关系伦理对中国共产党治国理政产生的深层次影响。当然，本文没有在微观或者中观机制上揭示党政科层体系的枝枝蔓蔓，这是未来研究需要不断深化的。

　　与此同时，推动治理体系与治理能力现代化不仅要重视“制度”建设，也要更加重视“关系”的运作规范，因为面向流动、复杂社会的治理，关系所赋予治理体系的组织灵活性将成为治理常态。然而，正如“反思一代”学者所担心的那样，传统文化中，中国式关系潜藏着巨大的治理风险，在弥补制度不足，带来治理优势的同时，也可能成为损蚀制度根基的祸端，这是中国式关系蕴藏的重要悖论。因而，在党政科层体系下推进治理体系与治理能力现代化就必须关注国家治理的两大议题：一是反腐败议题。如果将腐败议题放置在关系的理论脉络中，我们可以看到从古至今，腐败问题都是中国国家治理的最大敌人。党的十八大以来采取和形成了一系列重大组织手段和体制机制，实行了严厉的反腐败行动，反腐败斗争取得压倒性胜利。这些探索依然任重而道远，通过党的理论与实践创新形成体系化的约束，这既关系到党的长期执政，也关系到中国国家治理的前途。二是干部激励议题。在治理转型时期的党政科层体系中，干部的擢升与激励在一定程度上依赖于“关系”而非“制度”。例如一些基层干部的“官场酒文化”实际发挥了构建信任，提供激励的作用，部分缓解了科层制组织激励不足，46而干部任免也时有依赖上级领导的“举荐”或者“提拔”的情况47。虽然我们采取了一系列的形式规范和制度建设来彰显客观性，但其实际运行仍然与党内的各类关系网络有关。应当辩证地认识这一问题，关系作为党政科层体系运作的重要一维，一方面可以通过信任关系降低组织内部的沟通成本，形成组织内部的有效竞争，提升干事创业的组织效率；但另一方面也可能发展成为“主从关系”“山头主义”等问题，影响组织的整体治理效率。因而，如何通过中国共产党的自身建设来克服国家治理中的这些问题是未来研究的议题，也是中国共产党立足下一个百年的一项艰巨而伟大的历史性任务。

  *本文系2019年度上海市哲学社会科学规划青年课题“超大城市街面治理与公共空间的秩序建构研究”（项目编号：2019ESH006）和2020年度教育部人文社会科学研究青年基金项目“城镇化进程中的街面治理与公共空间秩序问题研究”（项目编号：20YJC840028）的阶段性成果。