土地、种族与殖民治理*

一、南非土地改革面临的挑战

　　从1652年荷兰人登陆好望角到1994年南非殖民统治结束，在这342年的时间里，白人从黑人那里掠夺了大量的土地。据统计，种族隔离制度结束之时，占南非总人口75%的黑人只占有可怜的13%的可耕种土地，占全国总人口10.6%的白人却占有87%的可耕种土地①。失去土地是黑人贫困的主要根源。从1994年新南非政府成立后，南非执政党非洲人国民大会（以下简称“非国大”）就在曼德拉的领导下有计划地进行土地改革，力图改变不对等的土地所有权结构，并将被非法掠夺的土地还给黑人，以顺应社会发展和伸张历史正义的要求。但是，土地改革在南非的复杂性超越一般人的想象，甚至有的学者认为，南非土地改革是世界上最复杂的土地改革工程。事实也是如此，因为白人对土地的兼并和扩张跨越的时空巨大，牵扯的问题过多，1994年之后南非的土地改革进行得十分艰难。土地改革所遇到的问题可谓方方面面，既有法理的、社会的、经济的和文化的，也有实际操作和执行能力的，这些问题加在一起，便是执政党所要面临的挑战。概括说来，这些挑战和难题包括以下几个主要方面：

　　第一，宪法是国家的根本大法，南非土地改革由于涉及产权的变更，故必须符合南非宪法第25条产权法案的原则和精神。然而，宪法第25条产权法案的原则与精神本身并不统一，因为在它里面，既有基于消极自由主义原则的条款，用以规定对现有和既定的私人财产的保护，又有基于积极自由主义原则的条款，承认现有的私人财产起源的不公正性，强调国家必须采取积极行动将之改变。它既可以允许依靠市场原则来实现将全国30%的商业土地转移给黑人的土地改革任务，也允许采取更为激进的方式，在必要的时候放弃市场原则而以国家征收的方式没收白人土地。其实，南非社会和政党内部在土地改革方面一直都存在着激进和保守的看法，执政党需要协调各方观点以形成可以被接受的土地改革政策。

　　第二，国家必须保证土地改革会带来全国经济的发展，而要绝对避免出现如津巴布韦经济停滞的局面。如果把全国30%的商业土地归还给黑人，但国家不能提供必需的基础设施（水、电、道路、灌溉系统），必要的种植技术培训、投资和市场形成的条件，那么这些土地就会荒废，既解决不了黑人就业问题，也无法发展黑人的农业②，更无法改变在种族隔离时期形成的白人大农场和黑人小农经济的二元农业经济结构。同时，激进的土地改革会对现有的农业生产造成动荡。如果处理不好赔偿的程序和步骤，那么黑人对土地的要求将会加强白人农场主的不安全感，直接影响他们的经营和投资，反过来会造成国家食品安全危机。

　　第三，在社会文化方面，过去失去大片土地已经对黑人的家园意识、文化传统、社会组织结构和文化心理造成重大的破坏，在获得赔偿回到故园之后，已经几十年不在一起生活的居民及其后代如何重新建立共同体文化是一个巨大的挑战，人们要应付来自阶级的、种族的和文化的差异。

　　第四，在实际操作层面上，对数量众多的赔偿诉求的法律认定和赔偿操作都要求有一个合理的、高效的机构来保证，中央政府、地区政府以及民间民权运动组织是否能发挥好各自应该发挥的功能？

　　南非土地改革从1994年开始迄今已有27年历史了，在这不算短的时间里，非国大不能说毫无业绩可言。至少从统计数据来看，截至2014年，全国已有21%的土地从白人手中转走③，白人对土地的控制已有很大松动。然而，整个社会似乎对土地改革工作非常不满意，2005年召开的土地峰会或许是第一次集体地、集中地否定了“土地自由买卖”的土地改革模式，而呼吁一种能更快速地产生直接效果的替代方案④。2011年发布的《土地改革绿皮书》表达了一种以政治手段完成土地改革的强烈意愿⑤，这份文件可以看作代表了祖马政府土地改革的政策主张。学者本·考辛斯（Ben Cousins）指出，从2009年至2016年，农村发展、食品安全和土地改革成为祖马施政的重点⑥。2017年年底，在非国大第54次全国代表大会上，执政党非国大正式将“无偿征收土地”作为党的土地政策。在2018年的国会上，新任南非总统拉马福萨说，他的政府要解决就业，发展和消除种族隔离制度造成的都市和乡村不合理的空间分配，并提出要推动修宪，让“无偿征收土地”写入宪法⑦。2018年9月，拉马福萨成立由十人组成的“总统土地改革咨询小组”，咨询小组最终的咨询报告于2019年5月4日发布，支持有条件的“无偿征收”政策⑧。2020年10月9日正式发表《征收法草案》（Expropriation Bill ［Draft］），12月《征收法草案》送交议会审议，审议截止期限为2021年2月。

　　本文的目的是分析南非土地殖民制度形成的历史，重点勾勒黑人丧失土地权和政治选举权的几个重要的彼此相关的历史过程，帮助读者理解南非土地改革的正当性、必要性和复杂性，为进一步分析南非围绕土地问题所形成的重重政治和社会矛盾做准备。

二、《格伦格雷法》：一部混合自由主义与隔离主义原则的土地法

　　南非是一个内殖民的国家。在经过三百多年的统治后，白人渐渐掌握了全国86%的耕地和全部的矿藏，并围绕矿区兴建了一座又一座城市，疏通了道路，把南非建成非洲最发达的，工业化程度和城镇化程度最高的内殖民国家。但另一方面，人口占绝大多数的黑人被取消了南非公民权，其中大部分被驱赶到十个地域狭小的，被称为“黑人家园”（black homelands）的地方定居⑨。 在这些地方，没有市场，没有工业，没有经济发展的任何条件，于是大批的年轻人都不得不作为移民工来到白人居住的城市、农场和矿区打工。久而久之，农村逐步凋敝，沿着发达城市边缘建造的贫民区和黑人城镇形成了一道蔚为壮观的景致，把繁华和贫穷的极度反差诉说得清清楚楚。

　　南非在20世纪90年代之前发生的整体变化是：黑人大面积、全方位地失去了国土并流散于几处弹丸之地，高度依赖地少人多的农村经济维持生计；随后就是一个反向大潮的出现：黑人像洪水一样从黑人家园涌出来，四处横溢，形成了一个庞大的赤贫工人阶级。这个历史状况形成的主要条件是土地的被剥夺。在南非的殖民历史上，欧洲人对南非土地的掠夺主要分为三个时期，各个时期的侧重点和方式不同。大体来说，在19世纪中叶之前，欧洲人通过军事力量和不平等的协议来掠夺土地；之后，殖民政府则通过剥夺非洲人的政治权利——投票权和土地产权来掠夺土地；在20世纪中后期，则主要通过剥夺非洲人的公民权来掠夺土地。因此，在种族隔离统治后期，在农业方面，南非形成了高度发达的白人商业农场和黑人聚居地上极其不发达的小农经济的二元结构，对这个二元农业经济结构的打破便是1994年之后土地改革的任务，也是至今没有完成的任务。与此对应，黑人形成了庞大的贫困人口和巨大的廉价劳动力资源，以服务于白人的农场、矿业和日常生活，这个阶段的压迫主要是以种族压迫的方式展现，1994年的土地改革主要完成了在白人控制的大农场去种族化的任务，即少数黑人在这些农场持有股权，但并没有完成对整个扭曲的经济体系的调整。

　　在1910年之前，南非被分割成四块殖民地，英国人统治两块，即开普和纳塔尔，布尔人统治两块，即奥兰治自由邦和德兰士瓦。两类殖民地因为殖民者文化的差异，统治方法也不尽相同。在布尔殖民地，在发现丰富的矿产之前荷兰殖民者的生活来源主要是农业，因此，布尔人对土地高度依赖，也有极强的占有欲。这导致他们留给黑人的保留地（reserves）面积狭小。布尔人大多数并不亲自务农，而是将土地租给非洲人耕种，于是形成了佃农制度⑩。布尔人使用的罗马-荷兰习俗法重视保护土地所有者的利益而轻视土地使用者的利益。

　　与此相反，英国人在殖民治理方面具有更多的经验，他们在开普实行大刀阔斧的制度改革，主要体现在创立殖民政府，引入公民投票权，重新勘探和调查土地以形成新的以个人产权为模式的土地管理办法，增加土地财产税收，通过允许黑人拥有土地来培养效忠英国王室的非洲人。英国在1853年之后进行了创建殖民政府和培养英国臣民的一系列工作，其依据的总原则依然是“间接统治”。而这种“间接统治”在1948年之后以一种极端的方式渐渐发展为种族隔离制度。

　　英国人在土地方面做的主要工作是引入产权概念来改变非洲人传统的土地观念。对于英国人来说，祖祖辈辈生活在开普的原住民（主要是科伊科伊人、桑人和其他非班图语族群），由于没有土地界限的观念，流动性强，增加了殖民者对土地管理的困难。因此，他们急需引入一套土地产权制度，将这些人固定在土地上，不但便于管理，而且还可通过征税增加殖民政府的财政收入。于是他们把在前殖民地美国使用过的一种类似使用权“代役租”（quitrent tenure）的产权形式用在了开普，代役租是一种非完全的产权，因为拥有这个土地产权的人在土地使用上还有许多限制，比如所有者不能买卖土地，若没有按时交税或者经营不善，政府便可将土地收回，并规定由长子继承土地。然而即便如此，这种土地的私有化对非洲人既新鲜又有很大的吸引力。这种吸引力主要来自两个方面：第一，这些具有代役租产权的土地一般有着更好的教育、医疗设施，其中一些直接就是教会用地，等于是教会出租给非洲人；第二，获得这种土地的人间接得到了政治投票权11。

　　英国人把产权和政治投票权联系在一起，是一种能够非常有效地刺激非洲农民在土地上投资的办法。1853年，英国维多利亚女王允许开普成立自己的民选政府，而且规定，不分种族，任何公民只要符合条件都享有投票权。这些条件包括：年龄在21岁以上，拥有价值25英镑以上的资产（土地或建筑），或者年薪超过50英镑的男子都有投票权12。短短的时间内，就培养出像约翰·坦戈·贾巴武（John Tengo Jabavu， 1859-1921）这样的集记者、基督徒和启蒙教育家为一身的科萨族精英，代表当时获得了土地产权（或者土地使用权）的非洲“贵族”阶层。代役租尽管不是完全的产权，可是一旦有了它，再加上其他一些条件，一个黑人就可以获得投票权。这鼓励了非洲本土人接受西方产权观念，激发了他们投资土地的热情。

　　而英国人也认为对帝国来说这是最好的管理方法，它带来如下好处：首先，它将习惯于狩猎的开普原住民安顿在一块固定的土地上，这样通过管理土地也管理了土著人；其次，有权获得土地私有产权的必须是效忠英国女王的臣民，这样，英国殖民政府为土著引入了“土地私有产权”概念，既让土著尝到了好处，又能赢得其对英国女王的效忠；第三，帝国可以在这些土地上收税，补贴地方政府财政开支；最后，私有产权观念的引入可以逐渐破坏非洲传统的“公地”观（土地属于酋长和部落），慢慢将“公地”私有化，这在当时具有边疆防御的重要功能。罗斯（Robert Ross）的著作让我们看到，为科萨人修建的，位于纳塔尔的保留地吸引了许多受部落迫害的科萨人来接受白人的统治，这块保留地隔开了开普和祖鲁人控制的战争区，保证了开普的安全13。

　　与此同时，开普政府还开始设置农村最基本的单位——村，并以村为单位规划居住区。最初的实践是不成功的，因为在阿瑟山脉教会属地修建的村落全部按照理性原则划分成长方形条块，根本没有将过去由于耕种和放牧所形成的自然区域考虑进去，因此引起当地居民极大的不满。以后的规划便注意了这个问题14。

　　总之，19世纪中后期英国在南非殖民地采取的土地政策都是围绕着“私有产权”的概念进行的，其主要目的是打造一个效忠英帝国的农村经济和政治结构，其主要的施政策略是土地归殖民政府所有，但使用权归非洲人，以刺激生产和稳定社会。

　　然而，到了19世纪80年代，这一系列政策需要做出重要的调整。这主要是由于越来越多的黑人因为有了土地，其政治权利快速增加，令白人感到恐惧15；另一方面，随着19世纪70年代以来金刚石矿和兰德金矿的发现和开采以及沿线铁路的兴建16，英国殖民政府对工人的需求越来越大。为适应形势的需要，英国殖民政府于1894年出台了著名的《格伦格雷法》（Glen Gray Act）。它显示出英国殖民统治的两个新的战略思路：第一，限制黑人的政治权利，办法是，在无主土地上建立黑人保留地，保留地里的居民得不到土地的产权，因此也没有投票权；同时升高门槛，南非人只有证明有更雄厚的财力，才有投票权17，通过这样的手段，黑人政治权利上升的势头被迅速遏制住。其次，想办法从农民当中生产出脱离土地到外面工作的工人阶级，这就需要调整过去的土地法规。于是《格伦格雷法》对私有化的黑人土地做出明确的面积限制：一个家庭规模不论多大可以拥有的土地面积不能超过3.43公顷，这就将黑人农业经济限定为小农经济而非商品经济；同时，规定了每个人都需交土地税，但是在格伦格雷地区之外打工3个月以上就可免交土地税。这种人头税旨在逼迫格伦格雷地区的青壮年劳动力到矿区或者白人的商业土地上工作，成为农业或工业资本的劳动力18。这个法案的制定者罗德斯（Rhodes）一直把它当作“非洲法案”而不是一个地区法19。果不其然，此方案在格伦格雷地区推行不久，即向其他地区推广20。

　　1903年，一位重要的政治家罗斯-茵斯（R. W. Rose-Innes）在谈到《格伦格雷法》时，对这个法案的性质做了清晰的说明：“这个法案的原则是建立纯粹的原住民保留地或者一个不许欧洲人买卖土地的地方。我们应该加紧创建更多的这种‘劳动力水库’。”21事实上，在这种急功近利的实用主义考量之外，《格伦格雷法》还保留了英国自由主义思想的基本要素：对个人产权和政治权利的尊重，它并没有断绝黑人精英阶层缓慢但有保障的上升与发展空间。这个空间真正被关闭是从1913年颁发《原住民土地法》（Natives Land Act）开始的，至此，至少在法律层面上，黑人在白人领地开始失去政治和经济身份。

三、土地隔离制度正式形成

　　南非《原住民土地法》是种族隔离思想发展到成熟阶段推出的土地法，也是被认为奠定此后七十多年隔离统治的最基本法案。这个法案的根本精神并不是剥夺黑人对土地的所有权，只是剥夺了黑人对白人土地的所有权，即黑人可以在黑人家园拥有土地所有权（主要是集体土地所有权），但无权获得白人土地的所有权；另一方面，这个法案又无限地保护了白人对自己土地的产权，同时剥夺了白人在黑人保留地购买土地的权力，这就是隔离政策中的自由主义原则。

　　土地隔离的思想到底是如何产生的？历史学家给出很多不同的解释，有的认为是受美国南方政治的影响，有的说是受纳粹主义思想的启发，有的认为是达尔文的人种论在作怪22，有的则从当时流行的疾病来寻找白人要和黑人隔离的理由23。对这些解释的评价不是本文的重点，本文只是指出，殖民地开始热烈讨论隔离主义政治是在第二次布尔战争结束（1902年）之后，当时英国和荷兰殖民者的矛盾暂告一段落，开普敦的统治者重新关注本土居民的管理问题。一般认为，第二次布尔战争之后，如何重建国家是首要的任务，在1903年—1905年期间，南非原住民事务委员会撰写了一份报告，提出了以“区域隔离”管理原住民的方法，这便是隔离思想的开始。正如亚当·阿什福斯（Adam Ashforth）说的：

　　在南非原住民事务委员会的报告中，已经提出了一个清晰的合法性框架，里面包含了建立一个种族分离和劳工压迫型国家的一些基本要素。这个框架包括在理论上确定了拥有土地、政治权利和义务之间的联系，也包括讨论地域和公民权的关系。南非原住民事务委员会的报告是第一个在政治层面上阐述了区域划分和公民权的关系的南非官方文件。其中所蕴含的合法性结构形成了20世纪南非国家的特点。24

　　和《格伦格雷法》相比，《原住民土地法》的颁发标志着统治者正式全面推行种族隔离制度。这个法案宣布将全国7%的耕地分配给黑人，围绕着这些土地将兴建黑人居住地。在居住地之外，黑人没有权力买卖土地。这个法律并没有剥夺黑人的土地，因为黑人的土地早已被剥夺，它只是在法律上确立这些被剥夺的93%的耕地在法律上属于白人。

　　这个法律所产生的巨大的影响可以从当时最著名的黑人思想家和政治家所罗门·提基索·普拉杰（Solomon Tshckisho Plaatje，又译所罗门·特希克肖·普拉阿杰）的著作《南非原住民生活状况，欧洲大战与布尔人反叛前后》中看到。该书开篇即道：“当原住民在1913年6月20日周五一早醒来时，发现在这块祖先的土地上，他们虽然没有变为奴隶，却变为实实在在的贱民。”25历史学家保罗·马伊姆（Paul Maylam）曾评价道：这是“种族隔离时代最重要的法律”26。按照普拉杰的计算，黑人当时的居住情况分四种，第一种约一百七十五万人已经生活在白人指定的聚集地，有五十万人生活在城市中，另外的一百万人作为佃农生活在白人的农场中，其余的则是流浪汉和农场里的雇农或短工。他认为，这份法案一出台，首先受到冲击的是那一百万名佃农，他们已经在农场中生活了很多年，有自己的牲畜且耕耘着承包的白人的土地，过着衣食无忧的生活，可一夜之间，这个方案将剥夺他们的承包权。普拉杰在法案颁布的一两个月后即去自由州农村调查，一路上遇到很多从农场中被赶出来的黑人家庭，这些家庭如果还希望在农场中再找份工作干，他们只能成为雇佣工人：他们整个家庭被允许住在白人农庄，全家老少都为雇主工作，工资事先谈妥，但雇主并不直接支付。雇主只保证为工人找外边打工挣钱的机会，工人得到这些机会，去外面打工挣的钱相当于雇主应该支付他们的工资27。普拉杰的观察非常形象地揭示了《原住民土地法》颁布后农村产权结构的改变：从此占南非93%的耕地面积的白人农场再也没有黑人佃农，有的只是农业工人，他们只能在黑人保留地安家，然后定期作为移民工出来为白人工作。

　　普拉杰认为，尽管《原住民土地法》没有禁止黑人在保留地拥有土地的产权，但因为保留地的土地主要属酋长掌握的部落土地，因此产权并不能私有化，况且数量庞大的黑人全部拥挤在少得可怜的保留地里，也根本没有土地可以购买。因此，《原住民土地法》的实施在现实中剥夺了绝大多数黑人拥有土地的梦想。

　　英国自由主义思想下成长起来的普拉杰敏锐地意识到，这么不公正的法案之所以可以出台，是因为在纳塔尔、德兰士瓦和自由州这些省份黑人没有政治权利，没有政治权利，黑人就不能阻止法案的生效28。而在开普州，情况有着很大不同，那里的黑人还享有投票权，且这份政治权利是和土地所有权挂钩的，因此，黑人可以使用手中的权利阻止这个法案生效，除非有一天，在开普州投票权和土地所有权挂钩的权利模式设计得以改变，黑人失去了政治权利，也就必然失去土地产权。普拉杰的观察是准确的，正如后来的两位历史学家指出的：“在开普州，法院在1917年声明，《原住民土地法》违反1909年《南非法案》中的关于开普非洲人投票权的保护性条例。只有到了1936年，当黑人建立在公地所有权上的投票权被最后取缔，而《原住民信托与土地法》被通过时，禁止非洲人买卖和租赁土地的政策才能在法律层面上执行。”29

　　1913年至1936年是黑人持有政治权利的最后时期。虽然这种权利早已是朝不保夕了，但在开普，尚残留着一丝自由主义气息，根据法律，白人要在议会两院各获得三分之二的赞同票才能修改1909年议会制定的《联盟法案》，取消黑人政治权利。这并不是一件轻而易举就可做到的事情。最关键的是，代表白人农业资本和农民利益的南非国民党（National Party）当时尚不够强大。在20世纪30年代初，南非政坛主要是由布尔人组成的国民党和南非党（South African Party）争夺政府权力。南非党内部不稳定，因为它受到来自开普的自由主义思想和布尔人民族主义思想的不同影响。这给了国民党可乘之机。国民党领导人詹姆斯·赫尔佐格（James Barry Munnik Hertzog）特别善于利用南非党内部的矛盾，总是将“原住民”作为政治的首要问题，这样就造成了南非党内部的分裂。因为该党来自开普州的议员依然主张保持黑人的土地权，这和来自取消了黑人土地权地区的议员形成了激烈的冲突。这样，南非党主席杨·克里斯蒂安·史末资（Jan Christian Smuts）不得不禁止南非党讨论“原住民问题”，以防止党的分裂。但这样一来，南非党就等于在选民最关心的“原住民问题”上，失去和国民党竞争的能力。最终，两党在1933年合并成功，而赫尔佐格成为国家总理30。

　　1936年，在赫尔佐格的领导下，议会通过两个关键法案：《原住民代表法案》和《原住民信托和土地法案》。《原住民代表法案》正式取消了黑人在开普州的投票权和被选举权，但黑人可以得到一点补偿，如政府参议院里的四个白人席位可以由黑人团体投票选出，并且在成立的“原住民代表委员会”中，黑人可有12名代表。这个法案出台一个多月后，《原住民信托和土地法案》终于出台，这个法案酝酿论证了23年之久，终于完成1913年《原住民土地法案》做出的承诺，给黑人追加一些保留地。其重要内容是，把1913年《原住民土地法案》分配给黑人聚居地的土地由占全国总耕地面积的7.13%上升至13.6%，这些新划拨的土地由国家建立“信托资金”来购买，土地的监护人是南非总督，但酋长可以协助“原住民事务部”（The Department of Native Affairs）来分配和管理土地。在这个法案里，开普敦地区有13844.272平方公里土地被划为黑人保留地31。因为此时黑人已经失去政治权利，因此在这些“规划”出来的土地上拥有产权的黑人必须把土地卖给政府，在这些土地上耕耘和居住的农民也将被赶走。这样，《原住民信托和土地法案》尽管增加了黑人聚居地的土地面积，但和庞大的黑人人口相比，这些土地是远远不够用的，而且这些土地被集中起来，与白人土地形成了比较彻底的分离。黑人的土地梦和发家梦从此破灭。从1913年至1936年，白人对黑人治理的主要方式就是通过剥夺黑人的政治权利最终剥夺他们的经济权利，黑人初步形成的地主阶层被彻底瓦解。举一个例子，芬杨是自由州的一个著名的黑人大地主，当年普拉杰来到自由州调查新颁布的土地法案对黑人的影响时，就住在他家里。他在1937年还拥有几个庄园，约合43平方公里的土地，在36年之后，由于政府改变了对黑人贷款的政策，使他无法偿还过去利用借贷购买土地产生的利息。债台高筑的他最终不得不将土地卖给“信托基金”32。

　　1935年，西顿·尼科尔斯（Heaton Geroge Nichollas）对初步形成的种族隔离制度做了政治学意义上的表述。他认为白人应该实行的是托管制，而不是过去的有投票权的公民制度。托管制在政治上的含义是黑人的利益由白人代表，在土地上的含义是黑人实行“公地”（communal tenure）制度，而监护人则是白人。33

四、二元农村经济结构和移民工体系的建成

　　“种族隔离制度”有不同的定义，可宽可窄。如果仅仅指“白人至上，白人优先”的殖民政策，那它可以从1652年白人初次登上开普敦算起。我们一般所说的“种族隔离制度”是一种极端的殖民统治形式，它是从1948年南非国民党执政才开始，到20世纪60年代初发展到顶峰。20世纪60年代是非洲大部分国家获得民族独立和解放的时期，作为回应，南非统治者阿非利卡人（旧称“布尔人”）则祭出了最为极端的统治术：它残暴地迫使近四百万人离开了自己的家园，移居到为黑人、有色人种和印度人设定的保留地，把最好的土地留给白人，并将白人的生活和其他人种的生活完全隔开。白人统治者有一个有名的说法，即黑人和白人不能像国际象棋的棋盘那样黑白相间地交叉在一起，这个棋盘必须重新规划，改成一边全白一边全黑。

       在把黑人驱赶到保留地之后，南非白人政府又紧锣密鼓地策划建立起十个黑人家园。南非政府要求每一个黑人家园独立成为一个“民族国家”，南非授予这些“国家”半独立的主权和行政权力，这些“国家”是按照单一民族和语言规划的，在每个黑人家园，黑人都有普遍的政治选举权。正是以这种被白人“发明”的独立和解放，南非白人政府回应了席卷非洲的民族独立运动，这下，国际上不应该再批评南非政府不支持黑人的解放运动了吧？然而实际的结果是，白人为此大受其益，黑人则满盘皆输。他们输掉的是自己作为南非人的公民权，得到的是一个建立在传统族长制基础上的部落“国家”。

　　这些黑人家园因为土地资源的极度贫乏和工业体系的缺乏，根本无法养活人口规模庞大的南非黑人，只好通过输出劳动力来相对缓解内部人口的生存压力，于是这十个黑人家园便为南非的经济贡献出一支浩浩荡荡的移民工大军。因为“没有”南非国籍，这些人不允许带家眷同行，这样，公司支付的劳动成本就极为低廉，因为它不需要养活黑人的整个家庭——家庭的生计主要由所在的黑人家园解决——也不需要给黑人劳工建像样的房子，更无须给黑人以公民必须享有的社会福利。如此，一个精心设计的，登峰造极地发展了间接统治形式的，开创了非洲移民工新时代的，“顺应”非洲独立与解放大潮的，同时符合种族进化理念的南非殖民体系终于诞生。从各方面来说，它都是欧洲在历史中创造的全球殖民体系中的种族剥削的最高级的表现形式。

　　从1936年到1948年这段时间，由于二战的影响和原住民事务部各种意见分歧重重，严格的隔离制度并未执行。相反，随着二战期间南非制造业的快速发展34和大批白人工人参军作战，南非工农业对黑人劳动力更加依赖，导致大批黑人外出打工以谋生计。他们有的是个人前往，有的则携家带口，并长时间滞留在，甚或定居在某个大都市的边缘。二战结束后，围绕着发达城市出现了前来打工的黑人居住的大片连绵不断的棚户区。在保留地的边缘，则兴建起一座座城镇，以方便外出打工的人居住。在这种情况下，南非的城镇化出现了与众不同的发展情况，在白人统治的中心和黑人家园之间的地带形成了贫瘠的都市贫民窟。到了1948年南非国民党取得政权后，都市黑人的管理问题成为当权者面临的最严重的挑战。同时，一个更为基本的治理原则摆在种族隔离政府面前：在经济领域里，当白人的资本和黑人的劳动力的结合不可分割时，白人在政治上则有两种选择，一种是在政治上也选择融合策略，即打造一个政治和经济的单一体系，形成白人对黑人的绝对统治；另一种则是在政治上不选择融合，而选择双极体系，将黑人的政治中心和白人的分开，各自管理，但是两者以一种移民工体系来连接35。

　　深为不幸的是，白人政府选择了后者。这就意味着，一种极权形式的种族隔离统治将在都市和农村实施。随后，一系列隔离政策的出台，深刻地、破坏性地重塑了城市和农村的土地问题。下面将分别叙述这两方面的变化，这是我们理解今日南非土地改革所面临问题的关键。

　　从二战结束起，白人殖民政府在南非出台了一系列政策以加强对都市中黑人的行为管理。这些政策严重违反了人权，它们从限制黑人在都市的生活权利、停留时间、工作许可，到禁止不同种族通婚和不同种族性行为的非法化等，将在历史中由于长期混居而相互融合的各族人民强行拆解，再划分出各种区域，将不同族群的人的生活和工作限制在各个划定的空间里，导致黑人、有色人和印度人社区和文化遭到大破坏，并严重侵犯了公民的产权36。有的学者统计过，在实施种族隔离制度期间，白人政府一共颁发过八十多个法案，其中与土地最为相关的是《区域隔离法》（Group Areas Act）。该法案于1950年颁布，随后根据情况几乎每年都进行调整，直至1991年被废除。该法案主要引入了战后英国城市规划的一些理念，以实现都市居民的分隔而治。英国城市规划的一个基本方案是，保护在历史上形成的社区形态，并以此为基础，进行相应的住房、交通和工作分配，各个社区以绿化带分隔开来37。这种大型社区规划方案在南非变成创建大规模的族群居住区，其中以天然的河流和山脉为缓冲地带将各个族裔居住区分隔开来的隔离政策。

       从1960年到1970年，南非政府将混居的民众从原来的家园强制迁移到按种族划分的地区的人口数量达593325人，其中有色人362000人，亚洲人191700人，白人38175人，华人1450人38。这里面包括大大小小的城镇社区的居民的整体迁移，最著名的是位于约翰内斯堡的索菲亚城（Sophiatown），位于开普敦的第六街区（District Six）和位于德班的卡托庄园（Cato Manor）。索菲亚城是20世纪40年代后一跃而起的最耀眼的黑人文艺复兴之地，出现了大量的记者、小说家、教育家和音乐家39。南非著名女小说家米丽娅姆·特拉丽（Miriam Tlali）在其小说里这样形容索菲亚城所取得的文化成就：“索菲亚城，那个我们的挚爱，我们的索菲亚城。当我们是学生的时候，我们骄傲地称它为‘大都市的中心’。谁能反对这个提法呢？从生活中的各个角落涌现出来的非洲最聪明的男人和女人——不管他们过着怎样艰难的生活——都来自索菲亚城：最好的音乐家、学者、教育家、歌手、艺术家、医生、律师和牧师。”40这个城市的西部住着约6万人，其中非洲人54000人，有色人3000人，华人700人。从1955年至1969年，政府在索菲亚城进行了强制拆迁，将这6万人全部移走，非洲人大部分去了索韦托，华人去了约翰内斯堡的中部。在索菲亚城，82%的家庭拥有居住权，2%的家庭拥有房屋产权。强制拆迁后，整个新兴的无法杂处的黑人中产阶级社区和文化被毁于一旦41。

　　殖民政府不仅将“非白人”移走，而且为他们新建的城镇在选址和空间布局上，也充分考虑了安全管控的需要和如何能更方便地为白人经济服务：“同时，新的城镇的规划和选点都体现了容易管理的特点。新盖的房子按一条条直线来排列，门面对宽阔的街道，这样易于警车的巡查和搜捕。城镇的选址都在大都市的边缘，远离敏感的商业中心。城镇的入口只有那么几个，在骚乱的时候很容易实行戒严。”42

　　《区域隔离法》的出台和实施取得了非常复杂的社会效果。一方面，许多拆迁完全没有任何经济和社会效益，纯粹是为“隔离”的意识形态服务的，比如把尚未连接成片的黑人保留地强制合并起来，这种合并导致了五十多万人必须重新定居，这主要是保留地内部黑人之间的人口流动；另一方面，这个法案使黑人和白人生活彼此分离得更为彻底，从1948年到1970年，镶嵌在白人土地上的黑人农田被没收，导致175788人被迫放弃自己的土地而到黑人保留地落户（20世纪70年代后还将69000名这类人赶走），这就是史上著名的驱逐“黑点”（black spots）运动。

　　与此同时，《区域隔离法》还导致约一百万名在农场打工的工人和无地流浪汉被清除，这帮人大多数被赶到都市棚户区和黑人城镇生活，为白人农业、工业和矿业提供了劳动力。和这种情况相似的则是整个城区的拆迁，如卡托庄园和索菲亚城，被移走的居民很多去了围绕大都市边缘建立的黑人城镇，也有很大一部分最终离开都市返回保留地43。正如艾伦·马斌（Alan Mabin）所总结的，《区域隔离法》在历史上发挥了如下几点作用：第一，有色人种在劫难逃，因为他们主要居住在城市，《区域隔离法》将种族隔离制度作用在这些人群身上。第二，因为地方政府往往受到当地居民的影响，所以一般不支持这种强行的拆迁计划，如德班的卡托庄园。玻雷吉·马哈拉吉（Brij Maharaj）的研究很好地说明了在执行隔离法案时，中央政府如何削弱与自己意见不统一的地方政府的权力，即此法案造成中央集权44。第三，这个法案还为日后大范围土地再分配奠定了理论和法理的基础，开启了在城镇大规模建设公共住房的进程。当然，南非种族隔离制度下颁发的八十多个土地法，没有一个比《区域隔离法案》更严重地侵犯了公民的人权和财产权45。

　　马斌的总结是正确的，《区域隔离法》彻底改变了南非原有的空间与人口结构的关系，是造成南非二元农村经济结构，黑人赤贫化的最重要的一个种族隔离法律文件。这是一部带有鲜明的“白人至上”种族主义的法律文件。然而如此大规模地、非自然地重组空间，对白人的生活和资本的发展也带来诸多不便。为此，在实施过程中，殖民政府必须采取许多行政手段和政策，使得种族主义和资本主义不背道而驰，并将双方的利益尽量纽结在一起。

　　当黑人在南非的合法栖息地只是占南非土地面积13%的保留地时，那些缺乏生存条件的黑人就必然要外出给白人打工，于是便形成了南非蔚为壮观的移民工大潮。威尔金森（P. Wilkinson）指出，“和其他资本主义国家相比，南非的社会构成的特点是其移民工系统、保留地、黑人家园、班图斯坦国。这些是种族隔离政府将人们的工作、生活分离的制度设置”。46外出打工工人分为两类：一类是移民工，他们定居在大都市边缘的黑人城镇和棚户区47，不可能定期往返家园，也不能携带家眷。长此以往，这些工人都找了“临时老婆”（俗称“城镇女人”，与原配“乡村太太”相区分）48照顾他们的起居。移民工体系对黑人农村社会的家庭和伦理造成了极大破坏，因为临时老婆可以同时照顾不同的男人，而留在家乡的法律上的妻子也被默许有自己的相好，这种混乱的性关系非常普遍，使得黑人社区非常容易遭受流行病的打击49。移民工体系是黑人家庭破碎的重要根源。大批孩子无人照顾，造成高社会犯罪率，这种情况延续至今。

　　另一类工人可以定期回家，所以属于上班族。这种工人在1984年有六十万人50。在空间设计上，白人政府制定如下政策：第一，政府要求新兴的工厂和园区建在靠近保留地的地方，以便获得劳动力；第二，黑人城镇要尽量坐落在黑人保留地边缘，这样利于外出打工工人的往返；第三，政府把上下班工人分成了一天往返和一周往返两种。居住地和工厂处于七十英里之内的工人，就算一天往返的上班族；如果处于四百英里之内，算一周往来的上班族。政府规定，工人居住地选址要按照这两个不同距离来定。这种政策有效地减少了移民工的数量，却增加了乘车上下班工人的负担。对于一日往返的工人，因为缺乏交通工具，一般要凌晨三点就出发上班才能一日往来于七十英里的路程。据统计，1984年，南非19%的黑人工人每天上班途中消耗的时间平均为4.5小时，80%的黑人工人每天平均乘车时间为2.5小时51。

　　另外，如何管理黑人保留地也是一个重要的问题。其原则是，既要让保留地成为吸收黑人暴力的海绵，从而降低黑人在白人领地的暴力活动，又要让保留地的经济无法养活规模庞大的黑人人口，从而令打工成为黑人唯一的出路。在保留地的治理问题上，殖民政府采取了自己非常熟悉的“间接统治”术，利用被扶植起来的传统的部落政治结构来替白人管理保留地。

　　早期赋予酋长权力的重要法案是1927年颁布的《原住民管理法》（Native Administration Act），它削弱了法院的监督权，而赋予总督直接介入农村事务的权力。该法案第五项特别赋予总督为了“公共利益”有直接下令驱逐任何部落的特殊权力。与此同时，为了抵抗当时的非国大日趋增加的政治影响力，这个法案特别修复了传统的黑人精英政治权利，以从内部抗衡非国大关于平等的政治主张52。1951年颁发的《班图权力法》（Bantu Authorities Act）则为部落自治提供了法理基础。根据这个法案建立了一个部落（tribe）、地区（region）和地方（territory）三级行政管理体系，为推动这些保留地最后的独立打下了基础。1970年颁布的《班图黑人家园公民资格法》（随后改名为《黑人国家公民资格法》［Black States Citizenship Act］和《民族国家公民资格法》［National States Citizenship Act］）标志着白人政权促使黑人建立同族、同语的独立“国家”的体制设计。

　　白人总是在扮演监护者的角色。他们为显示对保留地负有责任，频繁视察，了解土地的使用情况。自20世纪20年代起，黑人农业生产呈急速下降的趋势，到了1930年，问题的严重性足以引起政府的不安，于是便有了《原住民经济委员会报告》（Report of Native Econmic Commission）的出台。这份发布于1932年的报告描述了一幅农业泥土流失和土地沙漠化的恐怖景象，指出保留地的环保问题具有急迫性53，建议将环境治理作为政府施政重点。报告将环境问题的成因归结为“过度放牧”和“不正确的耕耘”，因此提出了一系列建议。这就是著名的“黑人乡村重振计划”的开始。在1936年颁发的《原住民信托与土地法》中，政府规定凡是使用1936年设立的“土地基金”购买到的7%的黑人耕地都自动规划进“重振计划”之列54。然而，这项计划在二战期间并没有得到很好地执行。1954年汤姆林森委员会出台的《汤姆林森委员会报告》（Tomlinson Report），是一份对保留地社会和经济状况最全面的调查报告（南非政府于1950年组建了汤姆林森委员会，1954年递交了报告，整个报告共有3755页、598个表格和66张扩展地图）。它指出黑人没有科学的种地方法（比如在一块地交替种植不同的农作物和实行耕地轮休使土地得到休整），以及对土地的心态有问题，因此黑人更看重放牧而不是种植。据此，这个报告提出了诸多“乌托邦”设想，包括要严格区分耕地和居住用地，用围栏将牧场分隔以保证土地轮流休息，此外还把居民分为有地耕种的农民和无地耕种的移民工。然而，因为土地太少，这份调查报告指出，大概有一半的黑人不可能分到土地，这些人必须与农民分开，作为移民工迁入为移民工打造的生活区去。其中，最有建设性的意见是发展保留地的工业体系，使得保留地的农业可以真正养活数量庞大的黑人人口，而白人工厂只需支付黑人扣除生活费用后的工资。

　　《汤姆林森委员会报告》的两个主要计划被政府否定，一个是废除“公地”的土地所有权形式，采取私有化来增加劳动积极性的做法，另一个是发展黑人保留地工业的做法。否定前者的理由是，白人政府无法负担高昂的因私有化而产生的经济和政治成本；否定后者的理由是，在保留地兴办工业将使外出打工的工人数量减少。折中的办法是将白人的工厂建在保留地附近55。

　　正如德·怀特（Chris de Wet）指出的，“从1950年之后，保留地的功能已经由过去的廉价劳动力生产地和来源转变为政府对不断增长的农村黑人人口进行控制的方式”。56根据他的分析，将习惯于散居的非洲人聚集后形成村落，这其实就是白人政府为了防止农村窝藏恐怖主义者而采取的办法，而不是为了提高生产力57。

　　和萎缩的自给自足的黑人农业相比，白人的商业农场从20世纪第二个十年起，就因为享受各种优惠政策而迅速发展。实际上，在19世纪60年代南非首次发现矿藏之前，南非本国没有商品农业出现的条件。正是矿业资本的到来刺激了农业资本的发展58。而据考林·邦迪 （Colin Bundy）的研究，最初黑人农耕者显得比布尔白人更加能适应新兴市场的需要，因此，一个南非黑人农民阶级开始出现，也正是这批人开始迅速积累财富和土地，并开始掌握一部分开普敦的政治权利，梦想成为英国女王土地上的永久公民59。与黑人农业发展不同的是，南非白人农场的发展不是建立在自由竞争的市场原则上，而是完全依靠国家的干预和保护：“不是市场而是国家为南非农业的转型提供了决定性因素。现代资本主义本身没有任何一点必然导致这种形态的农业体系出现。它的出现只能是白人种族统治的结果。同时，在南非战争之后米尔纳（Alfred Milner）所发明的国家体制和现代官僚制度以及相应的法律机制都是白人农场发展的条件。”60比如，铁路的兴起是为了带动南非经济的多元化，其中国家为了扶植农业，强行规定降低农产品和出口产品的铁路运输费用。当然，这种不顾市场的行政规定实际加大了铁路的运行成本，反而增加了农产品的运输费用61。除此之外，政府在过去八十多年的时间里利用各种手段支持和保护白人农场的发展。这些手段包括提供出口补贴和低利率的贷款，实施政府奖励和关税保护，加大科研投入，引入灌溉系统和藩篱等。这里最重要的是采取措施稳定主要农作物如玉米的价格。政府的办法是统购统销，即政府设立基金买断全部的玉米的产量，然后以高价格卖给国内消费者，以低价格卖到国外市场，以便保护南非的玉米出口市场。然而在国内高价销售玉米，真正为此买单的是广大的黑人，因为玉米是黑人最重要的食物62。到了20世纪80年代南非农业发展模式就运作不下去了，因为过度保护出口导致出口农产品生产的极度过剩。同时，土地兼并很容易，使得南非白人的农场面积过大，这才需要引入1994年之后由世界银行主导的南非农业政策的变革。

五、结论

　　南非种族隔离制度的本质是建立在白人种族优越论之上的资本主义制度。1994年新南非的建立有效地终结了种族主义意识形态，并且将政治权利和公民权归还给黑人、有色人和印度人。这个过程不是历史的简单还原，因为过去的历史进程显示的是，伴随着这些政治权利的丢失是土地的被剥夺。在过去的二十多年里，政治权和公民权的被归还并没有伴随着土地的彻底归还，这是今天南非土地问题和土地改革总是和去殖民化的政治运动联系起来的根本原因。

  *本文系国家社会科学基金一般项目“政治结构转型中的新南非小说研究”（项目编号：19BWW070）的阶段性成果。