政法教育与新政法教育

  本次开放时代论坛的主题是“从‘学科性学术’到‘问题性学术’”，我想以法学教育为例来展开对这个问题的讨论。昨天诸位学者的讨论，很有启发。我先谈谈对此问题的一般性看法。

　　问题性学术与学科性学术，或者说学术问题与学术建制，应该是一种辩证关系。学术建制本来是服务于学术问题，或者说服务于知识体系。没有学术建制，我们的知识就难以体系化，讨论学术问题就很容易变得零散，对学术问题的看法就容易走向感觉主义，变成直观感受的表述。因此，学术研究需要有建制，需要建立学科来作为建制。然而，学术建制一旦建立起来，就有一定的独立性，容易有自我发展的趋势。这种发展可能背离学术建制的初衷，变得脱离社会，脱离社会对学术的需求，从而陷入学术建制、学科理念的自我发展。这种自我发展的趋势，与组织体的发展趋势有些类似。组织体的发展，常常为了某种功能需要而分化出新的组织。新分化出来的组织，本来应该服务于原组织体的总体目标，却很容易变成为新组织自身的利益而发展。

　　不能没有学术建制，一旦有了建制又可能背离学术目标，怎样调和两者之间的矛盾？我们既应该强调问题性学术，也要同时强调学科性学术。关键在于，学科性学术、学术建制需要不断回到产生学术问题的实践场域中去。所以，问题性学术与学科性学术的关系，就类似于实践与理论的关系。认识实践，不能不依赖理论；但不能在理论的自我概念中发展，而需要不断回到实践中去完善、发展理论。讨论新政法教育问题，其实就是想从法学教育领域和问题来讨论学术建制与学术问题之间的关系，以及它们在人才培养上的反映。法学教育本来源自国家的某种实际需要，但教育模式建立起来后就成为独立的建制，会有独立发展的趋势，可能逐渐变得有一些脱离社会实践，因此需要根据时代需求而修正完善。而我们时代的实践，尤其是新时代全面依法治国的实践，需要法学教育如何回应，会怎样塑造法学教育？对这些问题的回应，可能都会体现在学术建制上，需要我们去修正完善学术建制、法学教育建制。因此，教育模式需要根据时代需求而修正、发展。

　　在展望新政法教育之前，需要讨论政法教育及其变迁。政法一词，通常的理解是政治和法律。从词源上来讲，确实就是政治和法律的合称，在构词上它是并列结构——政治 + 法律。新中国刚成立时，政务院设有政治法律委员会，董必武在中国人民政治协商会议第一届全体会议上将其简称为政法委员会。政法委员会指导内务部、公安部、司法部、法制委员会和民族事务委员会；还受毛泽东主席和周恩来总理的委托，指导与联系最高人民法院、最高人民检察署和人民监察委员会。后来，民族和监察事务逐渐从政法工作中剥离。1954 年人民代表大会制度建立后，民政和立法不再属于政法工作。政法委员会的体制历经复杂的变迁过程，一度成立中央政法领导小组，后来成立中共中央政法委员会。2019年《中国共产党政法工作条例》颁布后，政法工作有了权威性、规范化的表述。政法工作的范围，虽有不同的表述，主要就是审判、检察、公安、国家安全和司法行政等。

　　政法一词是政治和法律的合称，这是从工作而言对政治工作和法律工作的合称。但是，进入学科领域和教育领域，不能直接简单照搬地理解。在学科和教育领域，将政法理解为偏正式结构的词汇，似乎更符合实际，它是带有政治性的法律，或具有政治性的法学教育。政法教育中包含政治教育，但并不包含政治学教育。政法大学的政治学学科往往没有或不强，即使有，也是改革开放后逐渐发展的，与法学教育的发展并不关联。政法教育是一种法学教育，但十分强调政治思想教育，对政治素养有很高的要求。

　　政法教育形成于20世纪50年代，那时是为政法机关培养干部的。政法机关是国家的专政机关，它行使专政职能，其职能来自人民民主专政，政法机关就是维护人民民主专政，用专制的办法对待敌对势力和犯罪分子。作为专政的工具，政法机关被形象地称为“刀把子”。在董必武、彭真等领导人的讲话中，都有相关的论述。政法机关是“刀把子”，而政法教育是培养“刀把子”的。因此，政法教育模式形成之初，就将任务定位于培养党和人民的“刀把子”，确保专政工具掌握在可靠的人手上，强调培养的政法干部必须忠于国家，忠于人民，忠于社会主义事业。政法大学的建立，服务于这个目标。比如我所在的中南财经政法大学，源自1948年成立的中原大学。中原大学最早是进行干部培训的，后来为什么发展出政法？因为受培训者中，有三分之一以上的干部需要从事与法律和政策相关的工作，需要对这些干部进行法律业务培训。同时，又要确保业务干部的政治素养过关，对他们进行政治理论改造，思想改造，人生观改造。中原大学在干部培训基础上成立政治学院，后来又改为政法学院。国内几所政法大学都经历了类似的发展历程。

　　20世纪50年代的全国政法教育会议上，国家把政法教育定位为巩固人民民主专政，加强政法教育工作成为重要的政治任务和组织任务。于是，形成了不同于旧的法科教育模式的政法教育模式。政法教育模式将过去的法科教育模式，改造成与国家政权和经济社会事务紧密关联，为国家迫切需要培养专才教育的模式。它批判旧法观点和旧的法科教育模式，学习苏联的政法理论、教学经验。从教学制度到课程，都以苏联为蓝本，尤其是学习苏联的马克思主义政法理论。政法教育模式并不重视所谓的政治学知识。它并不是政治学和法学教育的合称，理解为强调政治性的法学教育，更为合适。其实政法就是法学，只是这种法学教育模式强调政治性，强调培养无产阶级的“刀把子”。具体而言，一是强调马克思主义等理论和党的政策路线的教育，二是强调政治思想教育和组织教育。

　　改革开放以后，政法教育模式有快速的转变，在几年时间内迅速转变为一种法学教育模式。20世纪80年代，法学教育的专业化、职业化发展非常强劲。几所政法大学刚复校，司法部在讨论法学教育时就明确指出，政治理论课不能超过20%，必修课法学的主干课程总学时至少要达到55%以上。随着立法的增多，法律的技术含量越来越高，教育和学习的任务有所增加。从阶级斗争向市场经济转型的背景，也决定了在市场经济和日常生活中强调政治性的必要性越来越低。因此，政治性要求对法律教育的影响越来越弱。“刀把子”理论开始遭到一些质疑，被一些学者负面评价。不过，“刀把子”的话语在20世纪80年代仍然存在，大概有两个原因。一是80年代社会治安一度严重恶化，需要“严打”政策，其动员就依赖“斗争”话语。那时，邓小平曾经指出：“现在是非常状态，必须依法从重从快集中打击，严才能治住。搞得不疼不痒，不得人心。我们说加强人民民主专政，这就是人民民主专政。”①二是80年代的政治风波，政治上存在不稳定因素。因此，一方面法学教育往职业化专业化方向发展，另一方面在政治话语上仍然强调“刀把子”。

　　20世纪90年代以后，国际国内环境都发生了变化，社会治安和政治稳定的威胁越来越弱，“刀把子”几乎淡出了人们的视野。大概有10多年时间，主流媒体几乎不提“刀把子”，包括《人民日报》在内的主流媒体，提到“刀把子”也是将其隐晦作为批判对象。反映在教材上，法理教科书讨论法的功能、法的作用，越来越淡化阶级统治的方面。那时，法学教育着眼于如何实施专业化的方案，培养“四化”建设需要的法律专门人才，讨论的是法学专业学生应当在法律之外还要懂经济、懂外语、懂科技等方面的课程，要求学生有足够的国际视野、广博的基础知识和专业的法律知识。可以说，20世纪90年代以后，政治性淡出了法学教育的视野。直到今天，大多数《法律职业伦理》的教材，都不强调政法工作的政治性，讲述的都是去政治化的职业伦理。

　　2014年，《人民日报》在时隔多年后重提，“政法机关作为人民民主专政的国家政权机关，是党和人民掌握的刀把子，必须置于党的绝对领导之下。” ②此后，“刀把子”话语在主流媒体中不断出现，虽然还不那么多。这种话语的重现，有其时代背景，那就是新时代治国理政的实践，概括而言就是“四个全面”战略布局的实践。在“四个全面”战略布局下，新时代治国理政以完善国家治理体系为核心内容，以提升国家治理能力为本质要求，以全面依法治国为根本路径，以全面从严治党为根本保证。这些不仅仅停留在政治话语层面，而必然落实到工作之中，从而在法治领域创造了一系列新的实践。法学教育和法治人才培养，需要与法治工作实践同频共振，回应实践对人才提出的新要求。有几个领域特别值得重视：

　　一是全面依法治国深入政治领域，法治思维和方式运用于全面依规治党、纪检监察实践。在全面从严治党的战略布局下，党内法规建设取得了历史性的成就，中央的党内法规就有200多件，全国的党内法规有3000多件。习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会上宣布，中国共产党已经“形成比较完善的党内法规体系”。在党内法规制度完善以后，党内法规的工作队伍、组织体系、工作制度都建立起来，党内法规的规划、制定、解释、清理、备案审查、评估等一整套工作体系建立起来。其中的工作既有很强的政治性，也有很强的法律技术性。党内法规学学科呼之欲出，不少学校已经开设二级学科或在二级学科下设置研究方向。同时，党的十八大以后，我国开启了国家监察体制改革，制定了监察法，设立了国家监察委员会，与党的纪律检查委员会合署。监察权成为与行政权、审判权、检察权平行的国家权力。监察法赋予国家监察委员会职责职权和调查手段，用留置取代了过去的“双规”手段。党统一领导纪律监察活动，党的监督活动与国家的监察活动，已经融贯合一。纪检监察实践同样为法学教育提出了新要求，不少学校因此设立了监察学、监察法学、廉政监督学等学科。

　　二是国家和社会治理被广泛深刻纳入全面依法治国的范畴，比如国家安全、社会治理等等领域。党的十八大以后，中央提出了总体国家安全观。总体国家安全观形成于新时代治国理政的伟大实践，它引领国家安全实践，是新时代国家安全工作的行动指南。因应总体国家安全观，国家安全学已经成为一级学科。在全面依法治国背景下，国家安全依法治理，形成了丰富的国家安全法治体系。除了国家安全法以外，还有大量的法律，包括维护国家政治秩序和社会秩序，维护国家统一和领土完整，维护国防和军事安全，维护网络安全、信息安全，维护核安全等等。国家安全法学必然成为国家安全学的重要构成领域。在社会治理领域，已经从过去社会管制发展到维稳导向的社会管理，再到共治共建共享的社会治理。社会治理方面的人才需要通晓公共服务、纠纷调解、社会治安、公共安全等多方面事务，懂社会、懂法治、懂科技、懂政策、懂政治。带有政策性、政治性的社会治理法学，因此开始在中南财经政法大学等高校出现。

　　三是国内法治与国际政治、国际关系的复杂勾连，由此衍生了涉外法治相关领域。20世纪90年代以来的人权领域，最近一些年的知识产权领域，实践对政治性都有了新的强调，对法学教育提出了新的要求。1991年《中国的人权状况》白皮书，标志着中国正式接受人权观念。后来，人权观念、尊重人权和保障人权写入党章，在党的会议文件里面正式出现，进入宪法。国家迄今为止已经实施了四期国家人权行动计划。我国人权建设取得了巨大成就，尤其是最近全面建成小康社会，是人类人权历史中的巨大成就。但是在国际上，以美国为首的西方国家一直围绕人权问题向我们发难。中国怎样进行人权斗争？怎样在法学教育中给学生讲人权，怎样切实保障人权？这既有国内法治的因素，也有国际斗争的需要。知识产权也是如此，知识产权体系来源于西方，我们接受这个体系进行知识产权的建设是为了融入世界体系。但是，以美国为首的西方国家，越来越突破这个体系的基本规则，以各种借口来对我们的企业和人才进行打击。在具体操作中，从知识产权和商业秘密侵权切入，然后进一步地转向虚假陈述、电信诈骗、逃税等。在涉外斗争中，面对国际上日趋激烈的制度规则博弈，特别是美国等西方国家滥用“长臂管辖”等霸权行径，中国需要用法律武器进行斗争，占领国际斗争法治和道义制高点。这些问题既具有很强的法律专业性、技术性，又具有很强的政治性。

　　回应这些领域的新要求，法学教育就必然会走向一种新的政法教育。在具体领域，法学教育要回应这些问题，党内法规学、纪检监察学、国家安全学、社会治理法学、人权法学、知识产权法学等，要么需要建立，要么需要更新。有时，法治思维和法治方式渗透进入新的领域，而这些领域带有相当的政治性；有时，需要新的政治性向传统的法治领域渗透。由此必然带来一些法治领域的政治性的生长。因此，未来在法律职业化、专业化教育之外，可能生长出一个政治性比较强的新政法教育领域。如果说，新政法教育不是法学教育的普遍性特征，至少也应与法律职业化教育并行。法学教育不仅要服务于市场性的法律服务，还要服务于国家的政治和治理，要服务于国际关系、国际政治和国际斗争，服务于一些政治性较强的领域。

　　在新时代，法学教育培养法治工作人才队伍，主要包括法治专门队伍和法律服务队伍。法治专门队伍主要是国家机关从事法治工作的人员，要求革命化、正规化、专业化、职业化。法律服务队伍人才主要包括服务于市场经济的律师、公证员、司法鉴定人、仲裁员等，要求职业化、专业化，依法依规诚信执业。这两类人才培养的政治性要求有所差异。在法治工作人才队伍中，有一部分政治性要求特别高的领域，更加需要回应实际需求，创新学科体系和学术建制，着力于培养政治意识和政治素养。法学教育不仅仅服务于市场化法律服务的需求，还服务于国家内部和外部的各种政治需求。新政法教育的人才培养，必然会结合不同工作的政治性要求，有针对性地培养政治意识和政治素养。