具体媒介具体管理*

  媒介内容管理和意识形态的重要性不必多言，中国的媒介内容管理一直备受关注和饱受争议。长期以来，对它的思考和想象存在着“一刀切”和“非黑即白”的意识形态化倾向。如果把内容管理拆分为三个子问题——管理主体（“谁来管”）、管理对象（“管理谁”）、管理标准（“怎么管”），那么，在前两个问题上，人们通常倾向于把“谁来管”和“管理谁”大而化之地处理：一方面，用类似“中国政府”或“宣传部门”来统称一切媒介内容管理的主体，把管理者笼统地视为“模糊混沌的庞然大物”①；另一方面，则通过去媒介化把不同媒介和形态的内容都无差别地处理为抽象的管理对象。在对前两个问题大而化之处理的基础上，对第三个问题“怎么管”，则表现为简单的“一刀切”，即用“有没有内容管理”作为论证和评判的基础。当关于“有没有内容管理”的结论是“有”时，往往会导向意识形态化的批评和否定，而不去考虑霍姆斯（Oliver W. Holmes Jr.）所说的，内容和言论管理其实更多的是“一个迫近性和程度问题”（a question of proximity and degree）。②

       与传统新闻传播学研究不同，③本文从法学切入，希望采取一种颗粒度更细的视角关注中国媒介内容管理中一些更复杂和精细的东西，并尝试提炼出背后相对宏观和体系化的模式。通过超越“有内容管理就是不好”和“没内容管理就是好”（尽管并不存在）的“二极管”思维定式，揭示中国媒介内容管理背后其实存在一套相对成熟的机制，可被称为内容管理的“基于媒介”模式。“基于媒介”模式主要是基于媒介的两种属性，即技术属性和社会属性，前者是指某种媒介所具有的技术上的特征，后者则包括该媒介在某一特定社会中文化和意识形态等方面所具有的性质。在两种属性间，技术属性更具普遍性，社会属性则有更多的特殊性。同一种媒介在不同国家的技术属性大致相似，因此，不同国家基于技术属性对同一种媒介的管理也会比较接近。但另一方面，即便是同一种媒介，其在不同国家甚至同一国家不同时间里的社会属性都可能不同，所以是否以及如何基于社会属性对媒介进行管理在不同社会间差别很大。正如本文第二部分将要讨论的，社会属性是我国媒介和内容管理中最具“中国特色”的部分。当然，技术属性和社会属性只是一种抽象和归纳，更接近韦伯意义上的理想型，它们之间必然会存在模糊和重叠，而不是严格的二分法。借助这两种属性，本文试图指出中国的内容管理从来不是“一刀切”，而是基于不同媒介的技术和社会属性订制而成。哪些媒介应受到管理（或受到更高标准的管理），应该由什么部门来管以及以何种方式和标准来管，都是不同的。更进一步，“基于媒介”模式的内容管理是动态而非静态的。当媒介的属性发生变化，“谁来管”“管理谁”“怎么管”都可能随之改变。

       不妨来看以下四则新闻：第一则，2022年1月3日，上海市文化和旅游局公布了《上海市密室剧本杀内容管理暂行规定》，④上海因此被称为全国首个“将剧本杀纳入备案管理的城市”；⑤第二则，文化和旅游部（以下简称“文旅部”）于2020年9月14日发布《关于深化“放管服”改革促进演出市场繁荣发展的通知》，提到对电音、说唱类节目、沉浸式演出活动、小剧场脱口秀和相声、先锋和实验话剧等“重点演出类型”要加强监管；⑥第三则，国家互联网信息办公室（以下简称“国家网信办”）在2020年9月指导地方互联网信息办公室对以知乎为代表的“知识社区问答”开展为期两个月的集中专项整治，整治重点是“普遍存在的‘议题’设置不当、‘知识’良莠不齐、‘专家’资质难辨等突出问题”；⑦第四则，2022年3月15日，国家网信办指导北京互联网信息办公室派出工作督导组，进驻豆瓣督促整改，⑧包括“豆瓣鹅组”在内的一批豆瓣小组被关停。⑨

       乍看之下，上述四则新闻显得相当技术化和零碎，但在宏观层面上有两点共性：第一，它们都涉及内容管理；第二，它们都指向当下最热门和新兴的内容媒介和形态。不管是剧本杀、电音、说唱、沉浸式话剧、脱口秀和相声，还是知乎或豆瓣，都是今天年轻人的时髦和潮流所在，管理部门对此也十分清楚。上海市文化和旅游局就提到：“近年来，‘密室逃脱’‘剧本杀’因其新颖的娱乐方式及较强的社交属性，受到消费者尤其是年轻消费群体的喜爱。”⑩国家网信办在对知乎等社区专项整治时也强调：“近年来，随着广大网民对‘知识’的获取需要和主动学习意愿增强，‘知识社区问答’新兴网络平台快速发展，用户、市场规模不断扩大。”11可以说，这一轮监管很大程度上是针对当下新兴媒介和形态的内容管理。

       然而，管理部门为什么选择对上述媒介和形态——而不是其他媒介和形态——进行或加强规制？为什么选择在这个时间点进行规制？更具体些，为何专门针对剧本杀、电音、说唱、小剧场脱口秀和相声——而不是普通“杀人游戏”12、歌剧、流行音乐、京剧、传统话剧、大型商业演出（以下简称“商演”）脱口秀和相声——出台新的内容管理规定？为什么类似《庆余年》和《雪中悍刀行》这样的作品，在起点中文网和纵横中文网连载，小说出版以及拍成电视剧时会有三种不同的标准？为什么网络播出的电视剧（以下简称“网播剧”）和电视台播出的电视剧（以下简称“台播剧”）在穿越、玄幻、修仙、刑侦等题材上，甚至剧中角色是否可以抽烟以及婚前同居的标准上都会不同？同为游戏，为什么有故事线和没有故事线的游戏也会有不同标准？甚至同一首歌的歌词，在发行实体专辑和音乐应用程序（APP）里可以正常出现，但在电视上演唱时某些字或词却要被替换掉？上述现象在我们日常生活的经验里都不陌生，或许恰是因为太过熟悉，它们并没有激活太多学术和理论化的思考。本文试图论证：散落在各领域的规制背后，是一种中国式的“基于媒介”模式的内容管理模式。

       本文在比较宽泛的意义上使用“媒介”，虽不至于走向麦克卢汉（Marshall McLuhan）式“一切皆为媒介”，13但的确包括绝大多数承载内容和信息的中介、形态和场所。从研究内容管理的角度，本文所讨论的媒介可以被笼统地分为五大类——现场、印刷媒体、广播电视、电影、互联网。话剧、音乐会和剧本杀等，都可以算作现场（线下）；报纸、杂志和书籍是典型的印刷媒体；传统广播和电视节目属于广播电视，而电影虽然兼具现场（电影院）和广播电视（必须播放事先拍摄好的内容）的某些特征，但其所具有的综合性以及广泛的社会影响，使得电影独立地构成一种类别；正如后文将讨论的，互联网构成了最综合也最复杂的一种媒介。

       文章分为三部分。第一、二部分分别针对“基于媒介”模式的两大因素：媒介的技术属性和社会属性，第三部分则分析“基于媒介”模式在新技术背景下遇到的挑战。

一、 “基于媒介”模式管理之一：媒介的技术属性

       本节聚焦“基于媒介”模式所考虑的第一个因素——媒介的技术属性，即某种媒介所具有的本质或技术上的特征。哈罗德·伊尼斯（Harold Innis）提出不同媒介具有不同的偏向（bias），比如莎草纸和纸张方便使用和运输却不利于长久保存，因此更偏向空间；石刻和泥板文字有利于长久保存，但不方便使用和运输，所以更偏向时间。14伊尼斯所说的“偏向”，其实就是不同媒介的技术属性。传播学中以麦克卢汉、尼尔·波兹曼（Neil Postman）和伊尼斯为代表的媒介环境理论，很大程度上就是聚焦于媒介的技术属性对传播的影响。与社会属性相比，一种特定媒介的技术属性往往是相对固定的。不管是在中国、美国还是南非，广播（或任何一种其他媒介）的技术属性基本相同。由于媒介技术属性的相对一致性，依据不同媒介的技术属性展开规制，在很多国家也是普遍做法。不同国家基于技术属性对同一种媒介进行管理，其逻辑和做法也大致相同。因此，当我们说中国的媒介内容管理部分地基于媒介的技术属性时，这一部分其实具有更多的普遍性。

       无线电广播是很多国家基于媒介的技术属性展开规制的开端和原型。广播显然不是人类社会出现的第一种大众媒介，印刷媒体至少要早于广播。广播之所以能够成为开端和原型，是出于有意识或无意识的原因，人们对印刷媒体采取了“19世纪的浪漫想象”，也就是某种去媒介化和无媒介化想象。15以报纸为代表的印刷媒体当然是一种大众媒介，但人们根据“街角发言者”模式把它比照街头或广场想象。16这意味着，当思考印刷媒体时，人们倾向于把报纸拟制为一个抽象的发言者——而不是一个发言者在报纸这种媒介上发言。直到广播出现，人们才开始第一次把它作为一种媒介——即想象“发言者在广播这种媒介上发言”，并基于它的技术属性思考规制。需要注意的是：第一，强调广播在内容和媒介管理上的特殊性并不是走向彻底的技术决定论或否定其他因素，“公共性”和“公共利益”等社会属性也是当时考量的因素之一，17但下文将要分析，技术属性在其中扮演了更重要的角色，“公共性”和“公共利益”等社会属性也是依托于广播的技术属性才得以显现的；第二，由于技术属性的普遍性，下文对广播管理的分析将主要结合美国的讨论展开。笔者曾在另一篇文章中指出，我国在媒介内容管理上面临的挑战是非线性的，有时候需要同时面对西方从19世纪到21世纪面对的全部问题。18形成鲜明对比的，西方内容和媒介管理的历史以及与之相关的讨论则是线性和“层累”的。换言之，美国围绕广播规制的讨论有助于我们从知识考古的角度看清技术属性对媒介内容管理引发的变化及其发展。分析这些讨论是为了抽象出规制者如何识别技术属性并以此展开规制的思考模式，并非主张其具体结论和规制措施的正确和普世。

       广播之所以被赋予不同于报纸的内容管理模式，核心理由就是广播具有不同于报纸的两种技术属性——频率稀缺性和侵入性（invasiveness）。19在1969年的红狮案（Red Lion Broadcasting Co. v. Federal Communications Commission）中，美国最高法院判决：因为广播具有频率稀缺性，所以广播与报纸不同，这意味着政府可以对广播内容进行更多规制。20美国最高法院对“侵入性”的认定则出现在1978年的太平洋基金案（Federal Communications Commission v. Pacifica Foundation），21本案的判决中也出现了非常精细的媒介分析。该案涉及一位父亲开着车，带着他未成年的孩子，在切换广播调频时听到了著名喜剧脱口秀演员乔治·卡林（George Carlin）的《脏话》（Filthy Words）节目。卡林的节目以幽默、讽刺以及成人化著称，他也是很多今天在国内火爆的脱口秀演员的偶像。这位父亲以广播公司没有尽到应尽的管理义务而导致自己的孩子听到了儿童不宜的内容起诉，最高法院支持了父亲的主张。最高法院判决的基础就是建立在广播“侵入性”和“遍布性”（pervasiveness）的技术属性上。在最高法院看来，不管是报纸、杂志还是书籍，都可以通过封面标识或者单独售卖等方式，提醒监护人其中有不适合未成年人的内容，但广播独特的“换台”方式，使得监护人无法预见下一秒出现的内容，这种突然进入某一特定空间的属性被最高法院称为“侵入性”。“遍布性”则指，广播内容一旦侵入特定空间，会被空间内的每个成员听到，其他成员很难被排除。某一空间内的成员如果在阅读，其他人除非有意窥探，否则较难获取印刷媒体上的信息，但如果空间内的一位成员在听广播，相当于空间内的每一个人都在听广播。对广播的规制可以说是第一次基于媒介的技术属性进行规制。由于广播所具有的频率稀缺性、侵入性和遍布性，使得某些可以出现在线下或者印刷媒体上的内容，不能出现在广播上。而且如前所述，广播的频率稀缺性、侵入性和遍布性并非美国独有，其他国家在规制广播时同样需要基于这些技术属性。

       “基于媒介”模式在广播之后出现的媒介上得到进一步确立。当有线电视（cable TV）在20世纪90年代出现时，讨论也是围绕着什么是有线电视的技术属性以及如何基于这种属性进行规制展开，特别是，有线电视是否还具有频率稀缺性，或者具有一些新的技术属性（比如“瓶颈”和“看门人”的角色）？22互联网兴起之后，以雷诺案（Reno v. American Civil Liberties Union）为代表的早期争论也是从互联网与报纸、广播和有线电视间不同的技术属性出发。23

       值得强调的是，基于媒介的技术属性进行规制所确立的是一种规制模式，而非具体结论。它强调的是应基于不同媒介的技术属性进行不同的规制，并不要求大家都接受对某一媒介特定技术属性的认定。换言之，人们完全可以不接受对广播频率稀缺性、侵入性或遍布性的认定，转而根据他所认可的该媒介的技术属性设计规制。比如，有学者就认为“可过滤性”——某种媒介是否存在有效的信息过滤（filtering）机制——才是区分不同媒介技术属性的关键。24一种媒介的可过滤性高，意味着内容接收者更容易选择、组织和屏蔽信息；反过来，如果接收者较难选择、组织和屏蔽某些信息，该媒介的可过滤性则较低。25基于可过滤性这一技术属性进行规制，意味着对于可过滤性较高的媒介，应减少对内容的规制，而对可过滤性较低的媒介，则可以加强内容管理。对比广播和报纸的可过滤性，前者更低，后者更高。这种区别体现为，假如书籍、杂志和报纸中含有某些家长不希望未成年子女接触的内容，家长相对比较容易识别（比如通过封面）和隔离（比如不购买或者放在孩子接触不到的地方）。但如果是广播和电视中包含类似内容，家长却难以提前识别或者有效排除。像太平洋基金案中的父亲那样，一打开广播听到乔治·卡林的节目，正是广播可过滤性差的表现。在主张将可过滤性作为规制关键的学者看来，最高法院认为对广播的内容规制应比报纸更严的结论是正确的，错误的是其规制所依据的技术属性。可过滤性——而非频率稀缺性、侵入性或遍布性——才是规制所应依据的技术属性。但无论怎样，双方都是在基于媒介的技术属性这一框架下展开分析。

       在一定程度上，可过滤性的确是更有力的分析工具，尤其是在涉及广播之外的媒介时。比如互联网，个人计算机（personal computer， PC）时代的互联网可被认为属于过滤性较强的媒介。因此，多数声音一直主张应该减少对互联网的规制，把选择权更多下放给家长和其他终端用户。作为人类规制互联网的第一代立法，美国围绕《1996年传播风化法》《儿童在线保护法》和《儿童因特网保护法》的争论，正符合对于可过滤性高的媒介应相对放松内容规制的共识。但伴随着互联网进入移动时代，人手一部手机（特别是对未成年人而言）导致互联网的可过滤性下降，可能就需要设计不同于PC时代的内容规制策略。

       可过滤性同样可以延伸至对现场的分析。与传统“杀人游戏”和传统戏剧相比，剧本杀和沉浸式话剧之所以需要加强监管，就是因为互动性和非玩家角色等因素使得此类表演的可过滤性大大降低。同理，虽然小剧场相声和脱口秀现场人数远少于体育馆等场所的商演相声和脱口秀，但在小剧场里，演员更频繁地与“接下茬”的观众互动，场地私密性增强也会使演员自觉或不自觉地放宽一些“尺度”，这些都导致小剧场中的可过滤性下降。在诸多音乐类型中，说唱音乐之所以被重点关注，除去某些亚文化因素外，一个重要原因同样是可过滤性。诚然，几乎所有表演形态都会存在即兴成分，但即兴说唱（freestyle）更容易出现大量不可控的内容。尽管爵士乐和摇滚乐也会有大量即兴段落，但二者的即兴表演一是多以乐器独奏为主，二是主唱通过歌词即兴加入某些内容的自由度受限于其他乐手的配合。即兴说唱却是以歌词为主，而且除了节拍（beat）之外，几乎不存在其他限制因素，这的确使得在诸多音乐现场类型中，说唱的可过滤性最差。从这一角度看，加强对说唱类节目的管理是符合技术属性的逻辑的。

       上述对技术属性的分析更多围绕“管理谁”和“怎么管”，较少涉及“谁来管”。实际上，新媒介和新技术属性的出现也会使“谁来管”发生变化，而这同样与广播关系密切。在美国，联邦通信委员会作为监管机构的出现，正是伴随着广播应运而生。之后对有线电视和互联网的规制中，同样频繁地看到它的身影。在“谁来管”的问题上，中国的特别之处在于，我们不仅基于不同的技术属性进行规制，还会设置不同的机构专门对某种媒介进行归口管理。在相当长的一段时间里，我国涉及内容管理的机构先后有国家广播电视总局（以下简称“广电总局”）、国家电影局、国家新闻出版总署（以下简称“新闻出版总署”）、国务院新闻办公室（以下简称“国新办”）、国家网信办、文化部、工业和信息化部（以下简称“工信部”）和中共中央宣传部（以下简称“中宣部”）等。纸质出版物曾经归新闻出版总署管理，电视节目归广电总局管理，电影归国家电影局管理，互联网归国家网信办管理，线下演出归文化部管理等，其间难免会产生重叠甚至冲突，比如，当年文化部和新闻出版总署围绕游戏审批的争论，以及大家在谈论互联网规制时常提起的“九龙治水”。在一定程度上，可以说报纸、杂志、书籍、广播电视、电影、互联网、现场演出和游戏，都有各自对应的一个甚至几个机构管理。由不同部门管理不同媒介，正是中国内容管理“基于媒介”模式的一个极致体现，就像下文将要分析的，“谁来管”这一问题的变化往往又与媒介的社会属性关系密切。

二、 “基于媒介”模式管理之二：媒介的社会属性

       社会属性是一个相对宽泛的概念，包括但不限于某种媒介在一个特定社会内的功能、受欢迎程度以及意识形态上的重要性。如前所述，一种媒介在各国的技术属性可能大同小异，因此，基于技术属性对媒介和内容进行管理具有相当程度的普遍性，但同一种媒介在不同的国家却可能拥有不同的社会属性。更重要的是，社会属性在中国内容管理中扮演着非常重要的角色。在一定程度上，甚至可以说社会属性是理解中国媒介和内容管理的一把钥匙，它可以更好地帮助我们理解包括管理者动机在内的诸多考量。

       社会属性的一个重要功能是把时间纳入了媒介和内容管理之中。与之相比，技术属性主要考虑的是空间。以相声为例，技术属性可以解释为何要加强对小剧场而非大型商演相声的监管，社会属性则可以帮助我们理解为何现在需要加强对相声的监管。简单来说，虽然相声的技术属性一直没有大的改变，但其社会属性在近年发生了变化。20世纪90年代到21世纪初，相声是极端边缘的。按照相声演员于谦的说法，“那时的相声几乎淡出了老百姓的视线，演出没人邀，走穴没人用，慰问没人听，晚会没人看……”26无人问津就是相声当时社会属性的体现。在这种社会属性下，即使当时的相声表演中出现不适宜的内容，其影响和危害也会因为“没人看”而十分有限。然而，伴随着郭德纲和德云社在21世纪初对相声的复兴，27在一定程度上改变了相声的技术属性——从晚会舞台回到小园子和小剧场，但更重要的是，这一轮相声复兴改变了相声的社会属性。“纲丝节”、开箱和封箱演出门票的“天价”和“秒光”，《探清水河》成为流行金曲，“德云女孩”和相声的“饭圈”化等现象，都表明相声已从无人问津成了今天最受年轻人欢迎的艺术形态之一。相声社会属性的改变使得它开始进入管理者的视野，因为规制是有成本的，理性的规制者不会把资源和注意力投入在没人关注的媒介或形态上。

       除了从冷清到火爆，相声社会属性的改变还包含另一重要变量——受众群体的年轻化。后者其实包含着更精细的受众分析。假设目前存在一种内容媒介或形态，尽管它十分火爆，若其受众群体主要是中老年人（比如广场舞），从社会属性出发，它当然要比那些冷门小众的媒介或形态更值得监管关注，但与那些受年轻人喜爱的媒介或形态相比，对前者的监管还是会放宽许多。换言之，受众主要是年轻人的媒介与受众主要是中老年人的媒介，可能面临完全不同的规制标准。这种区分背后的逻辑是对年轻群体更具“易感性”的假设，即年轻人更容易受到影响以及被影响后反应可能会更强烈或极化。从内容管理上看，规制强度随着受众群体年龄增长而减弱是一个普遍现象。总体上，绝大多数国家在内容管理上都是涉及未成年人的最严，年轻群体次之，中老年人相对宽松。王朔曾提出文艺作品主要是要让“二老”——老干部和老百姓——满意，28但“二老”最关心的可能是未成年人和年轻人在看什么，而不是自己这一年龄段或中老年群体在看什么。当相声受众从年龄相对较大的传统曲艺爱好者变为人数庞大且能熟练使用互联网和受“饭圈”文化影响颇深的年轻群体，一粒小石子也可能在公共舆论的巨大湖面激起涟漪。在此背景下，加强对相声的内容管理在所难免。基于同样的理由，社会属性也可以用来解释为何要对说唱、电音、脱口秀、沉浸式等先锋话剧和剧本杀加强内容管理。因为这些媒介和形态同样深受年轻人喜爱，开头提到的文旅部和国家网信办等监管部门的文件均可佐证这点。

       社会属性不只反映在“管理谁”和“怎么管”，同样还体现在“谁来管”。基于媒介社会属性的改变而改变“谁来管”，是中国媒介内容管理非常鲜明的特色。

       以电影管理为例，在2018年中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》中，国家新闻出版广电总局的电影管理职责被划入中宣部，中宣部对外加挂国家电影局牌子。文件还特别强调，这种变动是“为更好发挥电影在宣传思想和文化娱乐方面的特殊重要作用，发展和繁荣电影事业”。29这里所说的“电影在宣传思想和文化娱乐方面的特殊重要作用”，其实就是电影的社会属性。

       这并不是电影“谁来管”第一次发生改变。新中国成立后，电影事业管理局（以下简称“电影局”）最初受文化部领导，主要任务是接管、改建原国民党政府的电影企事业单位，建立人民的电影事业。后因“文革”，电影局的工作和电影事业都陷入停滞，直到“文革”后才恢复正常工作和局建制。1986年1月，第六届全国人大常委会第十四次会议审议通过了《关于将广播电视部改为广播电影电视部的决定》。对广播电视和电影实行统一管理，电影局从文化部成建制地划归广播电影电视部，30是电影“谁来管”第一次发生变动。据时任广播电影电视部部长艾知生回忆，广电和电影系统对合并都有疑虑甚至抵触，广电系统担心合并会改变广电“新闻单位的性质”，电影系统则担心合并会导致用管理新闻单位的方式管理电影。31两个系统对合并的抵触其实从另一个角度体现了过去的管理是“基于媒介”的——对广电的定性首先是新闻，对电影的定位则是文化。电影局从文化部划归广电部，背后的考量是复杂的，但一个主要驱动力是经济和市场化改革，特别是让上升期的广电“带一带”电影。合并后广播电视发展迅速，成为人们日常生活中最重要的内容提供者，但电影并未迎来所期待的大繁荣和大发展，32反而在20世纪80年代末90年代初陷入低潮。国产电影年产量曾下滑到50部以内，放映电影的有效银幕不超过2000块。33除了单位组织和赠票，一般人并不会买票去看电影。电影基本上退出了人们的公共文化生活。

       直到1994年，《亡命天涯》作为首部进口分账电影引入国内，并催生了每年引进十部好莱坞“大片”的做法，再加上1997年冯小刚第一部贺岁片《甲方乙方》的成功，国内电影市场才逐渐回暖。进入21世纪后，除了贺岁片、好莱坞大片，还出现了以《英雄》《疯狂的石头》《让子弹飞》《战狼2》《我不是药神》《流浪地球》为代表的国产大片、类型片、热门知识产权（intellectual property， IP）电影等。有学者因此将新世纪的前20年称为中国电影发展的“第四次高潮”或“黄金20年”。34到最新一轮机构改革的2018年，中国国内电影票房达到609.76亿元，约占全球电影票房的21.34%，银幕总数达到60079块，城市院线观影人次17.16亿次。35抛开数据，一个更直观的感受是，观众（特别是年轻观众）不仅重新回到电影院，与电影有关的话题也重新进入公共讨论。

       电影成为中国社会最重要的内容媒介之一，更重要的是国产电影的崛起。之所以强调国产电影，是因为进口电影的管理只涉及引进审批一个环节，但针对国产电影的内容管理则是全过程的。电影的火热和国产电影的崛起使电影的社会属性又一次改变，新一轮机构改革中电影“谁来管”的改变也应放在这一背景下理解。如果说1986年把电影局从文化部划归广电部，是希望新兴的广播电视“带一带”电影，到2018年，广播电视和电影的关系则发生了颠倒。去电影院看电影已成为年轻一代最重要的娱乐和社交活动之一，而看电视（甚至作为家电的电视）则属于中老年人，收看人数和广告收入的下降是几乎所有电视台面临的问题。电视新闻和台播剧与年轻人通过手机、笔记本电脑和平板电脑追的剧、综艺节目和短视频，日益成为两个隔离的世界。传统广电体制已无法满足管理电影的需要。进一步，由中宣部直管电影局，更说明国家对电影有了更新、更高的定位。“电影在宣传思想和文化娱乐方面的特殊重要作用”，就是对今天电影社会属性的定性。如学者所言，电影越来越成为意识形态的重要载体，其“政治性、宣传性在新的产业化基础上全面升级”。36在《深化党和国家机构改革方案》文件中，则将之表述为“更好发挥电影在宣传思想和文化娱乐方面的特殊重要作用，发展和繁荣电影事业”。37简言之，由于电影的社会属性发生变化，因此必须由从广电总局管理变为由中宣部直管。

       社会属性同样可以帮助我们理解互联网管理——尤其是“谁来管”——的逻辑与变化。中国于1994年4月全功能接入国际互联网。初期，互联网更多被当作一种新的通信技术，因此归当时的邮电部管理。1998年，邮电部与电子工业部合并成立信息产业部，2008年3月，又成立工信部。直到今天，工信部仍旧是互联网行业主管部门之一。但随着互联网的发展，它早已不是单纯的通信技术，而成为深入人们生活方方面面的基础设施。一定程度上，互联网管理“九龙治水”的局面也正是基于互联网的综合性和多面性而产生的。如果说邮电部-信息产业部-工信部这条线索可以较好地应对互联网的技术属性和技术维度，那么由谁来负责互联网的内容维度则对监管构成了挑战。在此背景下，国新办成为主导互联网内容管理的部门。38国新办成立于1991年，作为“两块牌子，一套人马”的典型，同时也是中共中央对外宣传办公室，“主要职责是推动中国媒体向世界说明中国，包括介绍中国的内外方针政策、经济社会发展情况，及中国的历史和中国科技、教育、文化等发展情况”。39国新办的职能可以反映出国家对互联网内容管理的两个关键词：宣传和对外。首先，互联网被当作一种平行于报纸和广电的新型媒体，其功能主要是新闻和资讯。其次，鉴于传统报纸和广电很难到达国外，早期互联网被认为可以更好地向国际社会介绍和宣传中国。这两种考虑结合，使得国新办理所当然成为管理互联网内容的部门。2001年通过的《互联网信息服务管理办法》代表了中国互联网内容管理最早的思路和框架。

       当“对外宣传”越来越难以统摄互联网以及网络内容管理日趋复杂，由国新办主导网络内容管理的局面势必发生改变。最具标志性的莫过于国家网信办在2011年5月成立。40在宣布成立国家网信办的通知中，“内容管理”被摆到了十分重要的位置：“落实互联网信息传播方针政策和推动互联网信息传播法制建设，指导、协调、督促有关部门加强互联网信息内容管理”。41成立初期的国家网信办更像加挂了一块牌子的国新办，主任也由国新办主任兼任。但在接下来的时间里，国家网信办相对于国新办的独立性日益增强，国家网信办主任也变为专职，不再由国新办领导兼任。2018年3月，国务院下发《国务院关于机构设置的通知》：国家网信办与中央网络安全和信息化委员会办公室，一个机构两块牌子，列入中共中央直属机构序列。42在“网络走入千家万户，网民数量世界第一，我国已成为网络大国”43这一社会属性之下，互联网“谁来管”又相应发生了一次变更。

三、 未来的挑战：融媒体时代与“个人化法律”

       前两部分分析了“基于媒介”模式所依据的技术和社会属性。在未来相当长一段时间内，中国内容管理的“基于媒介”模式将仍旧延续下去。但未雨绸缪，新技术的出现和发展可能对这一模式构成颠覆性挑战。这种挑战主要源自两方面：一是融媒体时代的到来，二是“个人化法律”的出现。对此，我们应做好智识和理论上的准备。

       首先是融媒体时代。“基于媒介”模式的内容管理之所以存在并合理，其前提是不同媒介间存在区隔。简言之，因为不“同”，所以不“通”。原则上，现场、报纸、广播、电影和网络上的内容只属于自己，并不会大量地、自动地流向其他媒介。比如电视节目并不会在电影院播放，而院线电影原则上也不会出现在电视里。1980年全国广播工作会议提出“自己走路”的口号，也是强调广播电视与报纸相比，必须要有自己的内容。44甚至到今天，很多人在转述消息时还习惯说“网上说……”，也表明人们已经习惯把网络视为一个不同于报纸和广电的内容来源。存在区隔并不等于没有突破，但由于区隔是原则，所以对内容突破媒介区隔会有特殊要求，比如哪些院线电影在下线一定时间后才可以在电视上播出，或者把话剧或歌剧现场制作成影碟售卖需要专门授权等。

       在“融媒体”时代到来前，不同媒介间主要是以下两种关系：其一，时间上的先后。现场、印刷技术、电影、无线电广播和互联网基本是按照时间顺序依次出现。现场是一种大众媒体诞生前的媒介，也是人类最早的表达媒介。之后印刷术的出现，使得印刷品成为最主要的传播媒介。接下来是电影在19世纪末出现和20世纪初无线电的发明，最后则是诞生于20世纪六七十年代的互联网。其二，也是更重要的，时间上的先后并不意味着几种媒介是替代关系，它们是平行并列关系。每一种新技术和媒介的出现，并不会消灭之前的技术和媒介，而是会与它们共存。即便是在互联网出现后，现场、印刷媒体、广电、电影等依旧存在。在平行并列关系下，早期互联网与现场、印刷媒体、电影、广电都只是一种媒介或领域，它们之间的关系是平等的和相对“井水不犯河水”的——这也就是我们所说的“区隔”。 这种平行和区隔在很大程度构成了“基于媒介”模式内容管理的基础。    

       然而，互联网却从诸多平行媒介中的一种，逐渐成为一切媒介的基础。近年来类似“融媒体”“全媒体”“互联网＋”等概念，正反映了互联网基础化的趋势。其他媒介和业态都是互联网基础之上的“＋”，所谓融媒体和全媒体的“融”和“全”，其实都是在向网络靠拢。换言之，互联网使一种媒介复式结构取代媒介平行并列关系的趋势出现（图1）。

       网络基础化的趋势会动摇“基于媒介”模式所建立的区隔。台播剧和网播剧之所以拥有不同的内容管理标准，是基于广电和网络在相当程度上的区隔。但如果看电视的人越来越少以及台播剧也都争先在网络平台播放（就像曾几何时大家抢着“上星”一样），广电和网络的区隔便会随着网络逐渐吞噬广电而慢慢消失。此时再坚持网络和广电各自一套内容管理标准是否还有意义？如果要建立一套统一的新标准，应该更靠近哪头？是相对宽松的网络，还是更严格的广电？同理，小剧场脱口秀和相声虽然近年因火爆而开始受到监管关注，但由于小剧场具有人数少和现场“阅后即焚”的属性，总体而言，内容管理是比较宽松的。不过，手机拍摄再上传抖音等平台“切条播放”，使得原本只有少数人在特定时间和地点观看的小剧场脱口秀和相声从现场扩散到网络。小剧场的相对封闭性被突破，而小剧场对内容及内容创作者的保护也被打破。目前德云社、笑果和单立人等公司应对区隔被打破的做法只能是收手机或禁止录像，该做法对线下开放麦（open mic）这种观众默契度较高的场合可能比较有效，但很难杜绝盗摄与上传。面对这一局面，如果继续坚持原有现场的管理尺度，的确会存在内容早已溢出小剧场的问题。然而，如果把大型商演和网播节目的管理标准用于小剧场，又会破坏小剧场独有的活力。在融媒体时代，内容管理的张力主要体现为究竟是继续坚持原有“基于媒介”模式的“异”，还是走向某一种“同”。如果是后者的话，新的相对“大一统”的标准又该如何设计？这是规制者和研究者需要思考的问题。

       新技术及其发展对“基于媒介”模式内容管理的第二个挑战来自近年大数据、算法和人工智能带来的“个人化法律”（personalized law）。与融媒体时代的到来相比，这一挑战虽然更遥远却更为根本——因为它可能导致媒介的消亡。

       内容管理的目标从来都是受众而不是媒介本身，但内容管理为何传统上一直施力于中间的媒介而不直接作用于受众？一个主要原因是客观条件使得规制无法直接到达和分析受众。以广电为例，规制者只能通过收视率等数据大概知道有多少人在看电视，却无法掌握每台电视机面前具体坐着几个人以及他们的年龄、性别和喜好。除了事先审查和强行中断播出（现实中几乎很少使用）外，规制者的工具箱中没有太多选择。基于不同媒介进行规制就成为规制无法直接到达和分析受众前提下最有效的手段。在信息和工具都有限的前提下，规制者虽然无法掌握和控制受众，但他们模糊地知道每种媒介背后的受众是不一样的。当无法精确分析和规制受众，通过区分不同媒介来进行管理其实就是间接地分析和规制受众。在此意义上，“基于媒介”模式的内容管理其基础其实是最传统的法律思维——类型化（categorization）和情境化（contextualization）。45不同媒介就是不同的类型和情境。

       不仅仅是内容管理，通过类型化和情境化进行笼统地规制是传统法律共有的特点和局限。法律理论中关于“规则”（rule）与“标准”（standard）的讨论，就是类型化和情境化的体现。46在规制者无法掌握充分信息和精巧工具的前提下，通过类型化和情境化的规则与标准进行“粗线条”的规制就成为最好的选择。更具体些，制约传统的两大因素是较差的预测性和交互性。47所谓预测性，是指法律只能通过“一刀切”的规则与标准笼统地预测绝大多数人的行为和反应；交互性则指，规制方和被规制一方无法建立起即时的联系，只能借助法律这种一次性的沟通。比如道路交通安全法，规制者无法掌握更无法控制每辆车和每位司机，因此只能靠类似“限速30公里／小时”的规则和“请安全驾驶”这样的标准进行粗线条规制，而针对高速公路、国道、省道设定不同的限速，就是依据不同的类型和情境展开规制。基于不同媒介的不同技术和社会属性进行内容管理也遵循同样的逻辑。现场、印刷媒体、广电、电影和网络就是想象出来的五种不同类型和情境。在每种类型和情境下，内容管理又会发展出更细化的规则和标准。

       然而，新技术使得直接和精确针对规制对象变为可能。这也引发了所谓“规则与标准之死”48和“个人化法律”49的讨论。大数据、算法和人工智能等技术可以对人群和个体进行精确地画像，在理论上构建针对每个人的“个人化”和“订制化”规制的基础。在传统技术手段下，只能通过“限速30公里／小时”“请安全驾驶”和区分高速、国道和省道规制交通安全。但通过新技术赋能，可以针对每个人订制不同的规则和标准。借助物联网和可穿戴设备，在同一条道路上，驾龄更久和技术更好的司机或许可以限速50公里／小时而不是30公里／小时。更进一步，针对同一位司机，如果前一天晚上没有睡好或者身体不适，他之前限速50公里／小时的道路当天对他可能变为限速30公里／小时。50这种私人订制、动态更新规制的基础，同样是建立在新技术对预测性和交互性的突破上。当然，现在看上文描述的场景仍有科幻和未来感，但其背后的趋势和逻辑是清楚的。在侵权法、消费者权益保护法和刑法等领域，一些“个人化法律”已经逐渐出现。51

       具体到内容管理，大数据、人工智能、算法等新技术让针对每一位受众的画像和分析变为可能。“基于媒介”模式内容管理的好处在于，与“一刀切”相比，它至少会笼统地区分现场、印刷媒体、广电、电影和互联网背后的受众。以太平洋基金案中的那位父亲为例，他在看现场表演、读书和电影时只涉及他一个人，或者说，在现场、印刷媒体和电影等方面，他对于自己的儿子可能接触到何种内容拥有相当程度的预判和控制。如果上述媒介中存在一些他不希望自己孩子接触的内容，他可以通过把书藏起来或者不带孩子去看某场演出或电影来实现控制。但由于广播电视极强的侵入性、遍布性以及较低的可过滤性，在广电这种媒介上他并不具备上述的预判和控制能力。因此，法律和政策只能为广电订制一套相对其他媒介更严格的内容管理标准。与简单粗暴的“一刀切”相比，“基于媒介”模式已算比较精细，但与以“个人化法律”为代表的趋势相比，“基于媒介”模式的颗粒度仍然是比较粗的。同样是太平洋基金案中的那位父亲，虽然“基于媒介”模式可以解决他开车与儿子一起听广播的问题，却又会导致“同人不同策”情况的出现——哪怕他身旁没有未成年孩子，有些在书籍、现场和电影能够接触到的内容，他在广电上却接触不到。同样，如果另一位父亲愿意让自己的孩子更早接触一些更成人化的内容，他同样可能会对广电相对较严格的内容管理标准不满。

       未来“个人化法律”趋势下若真的出现媒介的“个人化内容管理”，内容管理则可以越过区分媒介而直接作用于每一个受众。换言之，内容管理无须再假想一位父亲听广播和看电视时身旁可能坐着他的孩子，而是可以通过数据收集、分析和画像以及即时互动了解包括父亲的身边是不是坐着孩子，父亲对未成年子女接触某类内容持什么态度等信息，再精准地推送或屏蔽内容。更进一步，“个人化内容管理”的应用场景远超保护未成年人，对成年受众来说，他／她更想或不想看哪类内容，更想或不想看到哪些公众人物，更想或不想听到某种声音或观点等偏好，都可以被掌握和订制。如果这一天真的到来，可能除现场这种最古老的媒介外，再针对媒介进行区分已经毫无必要——因为区分已经精准地下沉到了每一个具体的个人。所以，在一定程度上，“个人化法律”的到来可能标志着“基于媒介”模式的消亡。更准确地说，“个人化法律”并不会导致现场、印刷媒体、广电、电影和网络等真的死亡，而是“媒介”这个因素将从内容管理的思考范式中消失或淘汰——因为规制可以精确地分析和作用于每一个人。

       如果说融媒体带来的挑战是“怎么办”，“个人化法律”带来的首先是应然层面的“要不要”，即，这个“美丽新世界”是人们向往的吗？在“个人化法律”的研究者和支持者眼中，更精准、订制化的规制的确优于传统规制，而且在很多领域的确如此。但结合内容管理，批评可能会来自两方面：第一，“个人化法律”必须基于对海量数据的收集和分析，而这可能会侵犯隐私；第二，过度的个人化和订制化会让每个人只接触到自己想接触的信息，使人变得日益封闭、狭隘和极端，出现信息茧房、回音壁和群体极化等现象。52这最终会导致“公共”的丧失。

四、余论

       借助技术属性和社会属性，本文试图勾勒中国内容管理背后的模式和逻辑。与“一刀切”和“非黑即白”的立场不同，本文尝试还原中国内容管理在“管理谁”“谁来管”和“怎么管”三方面所具有的复杂性和合理性。不过，认可“基于媒介”模式宏观和逻辑层面的合理性并不等于认可所有具体的内容管理措施都是合理的。除了解释，当某一具体内容管理法律或政策并不符合技术或社会属性时，“基于媒介”模式本身也会成为评价和批评的尺子。在未来，需要在两方面同时推进：一方面需要进一步根据不同媒介的技术和社会属性不断更新和精准化内容管理，使其对经济和个人权利的影响降到最小；另一方面，则需要为融媒体和“个人化法律”以及其他可能出现的颠覆性改变早做打算。

  *本文为国家社科基金重大项目“社会信用体系的法律保障机制研究”（项目编号：21＆ZD199）的阶段性成果。本文写作得益于与戴昕、胡凌、阎天、章永乐、沈伟伟、岳林、贾开、张康乐、周安安等师友的讨论，在此一并致谢。