理解中国特色产业政策体制*

  在本文中，“产业政策”是指国家为影响特定产业的发展、赶超和创新所采取的一切政策的总和。依照这个定义，产业政策是针对特定产业的选择性政策，而不是面向多数产业的普惠性或功能性政策。这一定义的源流，至少可以上溯到发展型国家论。①与本文定义相反的观点，则主张产业政策为普惠性或功能性政策，意指政府通过加强基础设施建设，推动人力资本投资，维护公平竞争，创造有效率的市场环境，使市场功能得到发挥的产业政策。这一定义有如下弊端：其一，容易模糊产业政策与投资政策、出口政策、人力资源政策，甚至宏观调控等其他政策的界限；其二，容易为自由主义经济学利用，以普惠性政策为名，行反对产业政策之实。在发表于2023年8月的美国国家经济研究所（National Bureau of Economic Research， NBER）工作论文里，包括著名学者罗德里克（Dani Rodrik）在内的几位学者也就产业政策的定义提出了自己的看法，他们认为，产业政策“是致力于经济活动结构的转变，以实现公共目标的政府政策……由于产业政策致力于结构变迁，其核心特征便是由公共权威部门运用选择和自由裁量权：‘我们促进的是X而不是Y’，尽管这一陈述的后半句常常是含蓄而未表达的”。②在这里，几位作者事实上强调了选择性产业政策在改变社会分工格局方面所起的作用。2023年春天，美国总统国家安全事务助理沙利文在布鲁金斯学会发表演讲，也从选择性产业政策的角度诠释了拜登政府的工业和创新战略，用他的话说：“现代美国产业战略确认一些特定的部门，它们对经济增长具有基础性，从国家安全角度看具有战略性，在这些部门，私人产业本身并未准备开展必要的投资，以实现我们国家的雄心。”③

　　产业政策的制定和实施是社会主义市场经济中国家经济治理的重要内容，在贯彻社会主义生产目的、克服市场失灵和促进经济高质量发展等方面发挥了至关重要的作用。表面来看，产业政策总是体现为特定目标和手段相结合的产业政策体系，进一步考察则会发现，这一体系又与特定的制度形式相结合，形成产业政策体制。这些制度形式可从两方面来考察：一方面，社会主义初级阶段的根本领导制度（党的领导）和基本经济制度是产业政策体制赖以形成的一般制度基础；另一方面，在这些一般性制度的基础上，又会形成更为特殊的制度，即本文所称的“中介性制度”。笔者曾将后一类制度称作前一类制度赖以实现的“制度中介”，因为一般性制度通常是这些特殊性制度的前提或构成要素。这些中介性制度具体地界定了中国特色产业政策体制的风貌。有四种中介性制度是最值得关注的，分别是建构性市场、政府内竞争、地方政府间竞争和中国特色社会主义资本市场。这四项制度是相互联系的，其中建构性市场居于核心的位置。中国特色社会主义资本市场是为建构性市场服务的，两个市场的结合是社会主义市场经济条件下国家经济行为规律的体现。而两类竞争，即政府内竞争和地方政府间竞争，也是以建构性市场的发展为前提和归宿的。④对这些中介性制度的考察有助于我们理解，中国特色产业政策体制何以可能发展为一种以充分发挥市场的决定性作用为前提的新型举国体制。

一、建构性市场

　　建构性市场是在战略性基础性部门中形成的特殊市场形态。在关于市场形成的理论中，有两种不同观点：一种以哈耶克（Friedrich August von Hayek）为代表，认为市场是在自发演化中形成的，不可能由国家理性地建构；另一种则以马克思和波兰尼（Karl Polanyi）为代表，认为市场是在国家帮助之下创造的。波兰尼还认为，市场虽有自我扩张的趋势，但一个“脱嵌的”，即完全自主的、自我调节的市场并没有真正存在过，是彻头彻尾的乌托邦。⑤本文接纳后一种观点。在战略性基础性部门中，国家是市场的建构者，引领市场发展的方向，并以各种不同方式，在不同程度上塑造和协调社会分工。

　　对建构性市场的考察，须从社会主义初级阶段基本经济制度出发，对其做出更为切近的规定。在先前的研究中，笔者提出，在社会主义市场经济中，国家经济治理是与市场调节相互结合，但又有差别的资源配置方式和经济协调方式。两者的相互关系，事实上是社会主义初级阶段基本经济制度的核心内容。基本经济制度是由三个维度构成的，分别涉及所有制、分配关系，以及作为社会劳动组织方式（或经济协调方式）的社会主义市场经济体制。一方面，这三个维度之间是相互结合、相互包含的。如图1所示，根据它们排列的方向，可称其为纵向结合。另一方面，如果我们考察每一个维度，就会看到其中都呈现出二元结构，即存在一种横向结合。总体来看，这种横向结合是公有制、按劳分配、有为政府所代表的国家经济治理，与非公有制、按要素分配和有效市场所代表的市场调节机制的结合。经过这种结合，国家经济治理和市场调节都改变了各自的面貌，这集中体现在，国家不仅在市场以外发挥作用，而且通过国有资本和国有企业在市场内部发挥作用。

　　对国家经济作用的考察，要求我们进一步分析国家经济行为的规律。在社会主义计划经济体制下，斯大林曾提出，国家经济行为规律是由社会主义基本经济规律和国民经济有计划按比例发展规律组成的。社会主义基本经济规律的任务，是对全社会资源配置目标进行排序，进而为有计划按比例发展规律提供依据。有计划按比例发展规律通过计划协调，改变不同部门间的比例关系，实现国家设定的战略和任务。社会主义基本经济规律和国民经济有计划按比例发展规律的关系，事实上是一种目的和手段的关系。在市场经济条件下，社会主义基本经济规律依然通过国家发展战略和发展规划等形式发挥作用，有计划按比例发展规律则转化为国家协调及建构市场的规律⑥，后一规律包括两个维度：一是国家协调市场，这主要是指国家既在供给侧又在需求侧进行宏观经济管理，促进国民经济主要比例关系的优化和平衡。在供给侧，国家要在人口、土地、环境、知识生产等诸多领域突破供给瓶颈，改善供给结构；在需求侧，要克服有效需求不足，在短期内稳定增长和就业等。二是国家建构市场，这意味着，在具有战略性基础性意义的行业，国家要承担创造市场、引领市场发展的职能，这一职能旨在通过时间更长、视野更广的宏观战略投资改变特定目标部门与其他部门的比例，抑或创造新部门，以实现国家的战略任务。

　　值得深思的是，在提出上述两条国家经济行为规律时，斯大林同时表示，社会主义政治经济学的研究对象是生产关系。然而，在他那里，这一生产关系已不是马克思在《资本论》里所研究的“市民社会”或自由竞争的市场经济，而是国家本身。换言之，斯大林通过考察国家经济行为规律，事实上将国家视为具有两重性的存在：一方面，国家依然是上层建筑；另一方面，国家也是经济基础，因而成为政治经济学的研究对象。明确这一点，是斯大林在理论上的重要贡献。⑦在社会主义市场经济中，国家建构市场这一行为规律是国家两重性的新表现。

　　将建构性市场作为国家经济行为规律的产物来看待，其目的是把产业政策概念化，使之成为社会主义政治经济学的研究对象。社会主义市场经济中的建构性市场有如下特点：其一，国家承负着在供给侧和需求侧建构市场的任务，在此过程中，国家经常作为特殊的当事人，以各种途径“嵌入”市场内部持续地发挥引领市场发展和协调分工的作用；其二，国家将某种符合其发展战略——最终是符合社会主义生产目的——的使用价值目标引入市场，使之与企业追求的价值目标相结合，并使前者最终居于相对主导的地位。⑧这种建构性市场，是国家和市场相互嵌合的具体体现，也是产业政策目标赖以实现的重要制度中介。

　　应予指出的是，在建构性市场这一概念中，市场一词的含义取自《资本论》第二卷。与流行的将市场仅仅看作一个交易体系的观念不同，马克思将市场（或流通）界定为资本运动的场域，其特点是生产和交换的统一。这一市场是由许多个别资本（此处限于产业资本）的循环构成的，用公式表达为：

　　G-W…P…W’- G’

       其中G-W（买）和W’- G’（卖）代表交换过程，P为生产过程。由于这一循环具有周而复始的特点，生产和交换这两个阶段就不仅互为条件、互为中介，而且在时间上继起、空间上并存。马克思的这一公式，一方面表达了个别资本的运动，另一方面，若抽象掉诸如资本周转时间的差异等因素，也可作为市场内所有资本的统一运动公式来看待，换言之，也可表达建构性市场的资本运动。由于每个市场的资本循环是以其他市场的资本循环为中介的，当一个市场的资本处于G-W阶段时，必然要求其他市场的资本处于W’- G’的阶段，反之亦然。这意味着，每个单独的市场都通过这种联系扬弃了自身，加入总的市场，并因之嵌入整个社会的分工体系之中。在此意义上，国家建构市场，同时也就是重塑社会分工体系及其内部联系的过程。在马克思那里，这一社会分工体系及其内部联系，最终是通过加总所有市场的资本而得到的社会总资本再生产表式，即两部类表式来表达的。⑨

　　中国铁路部门的自主创新，可以作为建构性市场的例证来看待。笔者曾就高铁案例做过专门分析，这里不再赘述。⑩新能源汽车的发展提供了建构性市场的另一例证。与高铁不同，学术界关于新能源汽车的发展研究偏少，目前还没有出现公认的代表性研究成果。不过，依循此前研究介绍高铁的思路，我们也可以从协调分工、克服技术和市场两个不确定性的角度，来分析政府产业政策之于新能源汽车发展的作用。从20世纪90年代到2009年，国家主要在供给侧塑造建构性市场。从“八五”时期到“十一五”时期，以国家计委、科技部等部委为主导，我国基本掌握了电动汽车的关键核心技术，初步形成15万辆电动汽车整车和关键零部件生产能力。从2009年开始，国家开始着力于从需求侧建构新能源车市场。11是年1月，财政部和科技部发布了《关于开展节能与新能源汽车示范推广试点工作的通知》（财建〔2009〕6号）和《节能与新能源汽车示范推广财政补助资金管理暂行办法》，启动了“十城千辆”电动汽车示范应用工程，决定在3年内，每年发展10个城市，每个城市在公交出租、公务、市政及邮政等领域推出1000辆新能源汽车开展示范运行，力争使全国新能源汽车的运营规模到2012年占到汽车市场份额的10%。一年后，政策试点城市扩大到25个。2010年，财政部、科技部、工业和信息化部、国家发展改革委发布了《关于开展私人购买新能源汽车补贴试点的通知》（财建〔2010〕230号）和《私人购买新能源汽车试点财政补助资金管理暂行办法》，由中央财政安排专项资金，支持开展私人购买新能源汽车补贴试点，对试点城市私人购买、登记注册和使用的新能源汽车给予一次性补助，对动力电池、充电站等基础设施的标准化建设给予适当补助。同时国家还要求逐年降低补贴金额、提高补贴门槛，推动产业发展由政策驱动向市场驱动的转型进程。迄今为止，我国提供了全球最大规模的对新能源汽车推广应用的财政补贴资金。据《经济观察报》统计，截至2022年年底，仅中央财政补贴金额就高达1668亿元，其中还不包括2022年及之前已实现销售尚未清算补贴的金额，以及数额巨大的地方补贴资金。12这些补贴降低了新能源汽车的使用成本或相对价格，增加了其在市场竞争中的优势，有力推动了这一战略性新兴产业的发展。

　　在新能源汽车的发展过程中，多个部委、地方政府、大学和科研机构、各类所有制企业都涉及其中，产业政策的拟订和协调所需的信息与知识沟通是一个突出的问题。在这方面，由政府主导成立的中国电动汽车百人会（以下简称“百人会”）发挥了独特的作用。百人会成立于2014年5月，成员遍及政府部门、研究机构和产业界，主要任务是促进政产学研的信息和知识交流，为政府制订相关政策提供建议和咨询等。自成立以来，百人会相继促成有关财政补贴，鼓励汽车消费的一系列政策，影响深远。从发展型国家论的角度来看，百人会似乎符合埃文斯（Peter B. Evans）所谓“嵌入式”自主的概念。正是通过百人会，国家在维持决策自主性的同时，成功地维持了与产业界进行沟通的制度渠道。

　　值得注意的是，新能源汽车行业是由公交车、物流车和私家车等细分市场共同构成的，政府在这些细分市场起着不同的作用。对新能源汽车市场作为建构性市场的考察，应该深入这些细分领域。此外，地方政府在建构性市场的发展过程中起到重要作用，对地方政府的不同作用加以比较，也会深化我们对这一市场的认识。最近，几位国外学者从这个角度比较了深圳和苏州的新能源车市场，他们的分析有助于我们理解该行业建构性市场（以及产业政策体制）的形成过程和特点。13

二、政府内竞争

　　斯蒂格里茨（Joseph Eugene Stiglitz）曾提出，由多个而不是唯一一个政府机关提供同一公共品，效率更高。14类似的，从以高铁为代表的发展经验里我们可以观察到，由多部门而不是唯一一个政府部门制定并实施产业政策，会有更高的成功概率。国家不是抽象的概念，而是由一系列机构及其相互间的结构性关系构成的整体，正如英国马克思主义政治学家米利本德（Ralph Miliband）提出的：“正是这些机构——政府、行政机关、军队和警察、司法部门、次级中央政府和议会——构成了‘国家’，它们之间的相互关系塑造了特定形式的国家体系。‘国家权力’存在于这些机构之中”。15这一观点启发我们：第一，国家体制是由其内部特定的关系组成的，这些关系大致可划分为两个相互关联的维度，其一，垂直的维度，也就是从社会主义政党-国家的金字塔顶端即中央决策层，到政府各部委以及地方政府的科层或行政包干关系；其二，水平的维度，这又包含两种关系，分别是中央政府（或地方政府）内部各部委之间的相互关系，以及地方政府间的关系。国家体制是通过这些不同维度的关系来界定的。第二，这种由其内部关系界定的国家，在改革中经历着各种阶段性变化，这样一来，国家——作为实施产业政策的主体——就不是一成不变的结晶体，不仅央地关系的调整影响国家内部的关系，地方政府间关系和政府内各部门关系的变化也不断诠释着国家内部权利和责任的分担格局，从而影响国家体制本身。基于这种考量，本文特地引入政府内竞争和政府间竞争，以便对国家在实施产业政策中的作用开展更具体的分析。这一部分先简略地介绍政府内竞争，下一部分引入地方政府间竞争。16

　　路风在对高铁自主创新的经验研究中，分析了以中央集中领导为前提的铁道部和科技部的竞争。尽管他没有采用政府内竞争这一概念，但其分析对理解这种竞争的一般含义有重要贡献。根据他的分析，铁道部和科技部相继承担了建构性市场领航者的角色，它们之间的竞争从制度上保证了自主创新路线的贯彻，最终促成高铁的创新。在笔者对高铁经验的进一步考察中，明确采用了政府内竞争这一概念，对不同部门的战略在产业政策实施中的作用做了补充分析。

　　在既有文献中，有诸多经济和政治学理论考察了政府内竞争（intra-governmental competition），一般是从资源和自主性这两个影响政府机关行为动机的角度分析，形成了两种具有互补性的观点。一种观点认为，政府部门基于最大化其权力和资源（包括政府内部的预算资源和外部资源等）的需要，会寻求新的职能，并与其他部门围绕相关资源开展竞争。另一种观点认为，除了争夺更多的资源外，政府机构的行为动机还涉及行政自主性（这是一种相对于其他政府机构的自主性，而不是发展型国家论所强调的相对于经济的自主性），这是因为，在许多情况下，更多的资源往往会招致上级部门对其业绩和预算的更多监管或评估。一般而言，政府机关对自主性的追求，更甚于获取资源。

　　要强调的是，上述观点虽然有助于我们理解政府内竞争的动机，但也有如下局限：这一观点舍象了政府和市场的关系，或者，只是表达了不同派别对此问题看法的最大公约数。这样一来，上述观点就仅仅在抽象的意义上界定了政府内竞争的动机，没有联系政府和市场的关系进一步规定这种竞争的动机，也没有解释政府内竞争的行为模式。为了更具体地理解围绕高铁创新所产生的政府内竞争，我们需要发展上述模型，一方面反映社会主义市场经济中政府和市场间关系的特殊性，另一方面解释在这种特殊性背景下政府内竞争的具体内容。为此，笔者曾提出，在高铁自主创新过程中出现的政府内竞争，有着更为切近的动机，这便是对产业内领航和协调权力的追逐，为了追逐这种权力，相关政府部门会推进制度变革，实施相应的产业发展战略，并在获得这种权力的同时，实现决策的自主性和资源的最大化。

　　政府内竞争是围绕产业内的领航和协调权力展开的，这一命题具有如下含义：第一，这种竞争归根结底是前文谈到的国家协调和建构市场规律的表现形式。政府内竞争不是在政治上层建筑这一单一领域内展开的，而是同时涵盖了政治和经济双重领域。第二，这种竞争有偏离和约束两重效应。这指的是，一方面，出于本部门获取资源和自主性的需要，个别部门的竞争行为有可能偏离中央决策层为相关产业最初设定的体现社会主义生产目的的发展目标；另一方面，政府内竞争又会对这种偏离效应加以约束，使其最终回归中央决策层设定的目标。

　　笔者在先前的文章里，分析了铁道部（现中国国家铁路集团有限公司，以下简称“中国铁路”）和科技部的竞争，即表现为不同政府部门通过各自战略展开的竞争。17这种差别化战略的竞争，也是对产业政策做出自主“诠释”的过程，因而有可能诱发与之相应的知识生产。在此意义上，这一竞争和下文讨论的地方政府间竞争类似，可视作某种“局域性知识”（或地方性知识）的生产机制。这种局域性知识是与构成一切产业政策前提的国家拥有的集体知识相对而言的，在产业政策演进过程中，这些局域性知识如果能被有效地协调，用于生产新的集体知识，将成为影响产业政策绩效的重要因素。

三、地方政府间竞争

　　在社会主义市场经济中，地方政府是重要的经济主体，它与企业、中央政府一道，构成所谓的“三维市场经济”。18地方政府成为具有自主行为和目标模式的经济主体，是在改革后央地财政和行政分权的基础上形成的。在社会主义体制下，财政和行政权力往往具有两重性，不仅是上层建筑领域的政治权力，也是经济基础内的经济权力。因此，以分税制为代表的央地间财政和行政分权，从政治经济学的角度来看就具有调整生产关系的含义。这种属于纵向维度的生产关系调整，进一步导致地方在占有和使用剩余的方式上发生改变，塑造了横向维度的地方政府间竞争。从收入角度来看，除了税收以外，包括土地出让金在内的预算外收入成为地方政府收入的重要形式。从支出角度来看，地方政府除了承担一部分公共品供给以外，还具有区域性战略投资以及制定和执行产业政策等职能，其中后两个职能是相互重叠的。这种重叠意味着，国家建构市场的规律，不仅是中央政府的行为规律，也是地方政府的行为规律，不过，在地方这一层级上，这一规律往往是以地方政府间竞争为媒介的。

　　地方政府的战略投资有两重含义：第一，为了招商引资，地方开展了以“经营城市”为名的战略性投资。地方政府为招商引资而支付的成本，可以视为一种投资，这是因为，政府的相关支出一方面对企业的固定资产投资产生了巨大的激励效应，另一方面又通过税收增长、股权增值、土地升值等多种方式增加了政府收入，正是在这个意义上，地方政府的支出是为了取得未来预期收益的投资行为。19第二，除了经营城市之外，地方政府还在更为直接的意义上扮演了战略投资者的角色，这指的是地方政府利用地方国有资本和国有企业，对战略性基础性行业进行投资。地方政府开展这种战略性投资具有某种优势，因为相对于上级政府，地方政府拥有更多的与本地发展相关的知识和信息；相对于社会投资者，地方政府更愿意进行有较高不确定性和较长时间视野的投资。

　　由于地方政府的上述作用，产业政策就必须和央地关系、地方政府间竞争相结合来考察。瞿宛文曾就此提出，与日韩等东亚发展型国家的两层级体制不同，中国的产业政策体制是多层级体制。所谓两层级体制是指，中央政府是产业政策的制定者和执行者，地方政府通常不参与产业政策过程，这样一来，中央政府相关经济部门的官僚就直接面对产业界。中央政府与产业界的这种关系，往往被称作嵌入的自主性，一方面，决策部门在面对产业界或企业时，具有决策的相对自主性；另一方面，又能建立与企业沟通的渠道，及时了解产业发展的实际情况，因而有能力拟定并实施可行的政策。与此不同，中国的庞大规模难以实行两层级的产业政策体制，中国的体制可以称作“中央出政策，地方去执行”的多层级模式。由于地方政府在中央政策推行过程中有各自的对策，不同程度地修改乃至违反这些政策，就为评判产业政策的绩效提供了一个实验空间。在中央决策单位缺乏足够的市场信息的条件下，各地的不同实践丰富了政策的内涵，拓展了政策的可能选项。中央面对各地政府的实验结果，会主动或被动择优采纳，也就出现了“地方实验-中央择优采纳”的多层级产业政策体制。20

　　中国汽车业在2004年前后的政策变化，是上述概念形成的重要经验基础。1994年，国家出台了第一个《汽车产业政策》，鼓励大型国有汽车企业与国外汽车企业开展合资经营，并以汽车生产目录的形式严格限定了汽车生产厂商的资格和汽车的型号，重点扶持“三大”和“三小”。“三大”指的是一汽、东风和上汽，“三小”指的是北汽、天汽和广汽。在这样的产业政策下，20世纪90年代，上汽-大众的“桑塔纳”、一汽-大众的“捷达”和神龙公司的“富康”得以长期垄断国内轿车市场。在汽车生产目录以外的其他企业只能以微型汽车的名义生产汽车。为了发展，一些企业开始想方设法挤入轿车生产行列，其中，奇瑞汽车的发展故事就是一个典型代表。

　　奇瑞汽车股份有限公司（以下简称“奇瑞汽车”）于1997年3月成立，是安徽省和芜湖市政府投资的国有独资汽车企业。1999年12月，第一辆奇瑞“风云”轿车下线；2000年，奇瑞汽车产量达2000多辆。然而，轿车虽然生产出来了，奇瑞汽车却面临一个难题：没有汽车“准生证”，登不上国家轿车生产目录，从法律上讲也就无法在全国销售。为解决这一难题，奇瑞汽车通过游说上级政府，“挂靠”到上汽集团。2001年年初，奇瑞汽车将注册资本的20%（约3.5亿元）无偿划给上汽集团，通过股权转让的形式正式加入上汽集团，获得轿车生产“准生证”，公司也更名为上汽集团奇瑞汽车有限公司（以下简称“上汽奇瑞”）。在与上汽集团联姻之后，奇瑞“风云”一下子打开了市场，迅速走上大批量生产轨道，以定价低于“桑塔纳”等“老三样”三分之一的市场价格参与竞争。2001年全年，上汽奇瑞轿车销量达2.82万辆（占市场份额的3.9%），销售额达20多亿元；2002年，销量达5.02万辆（占市场份额的4.45%），销售额达40多亿元。

　　以奇瑞、吉利等为代表的自主品牌汽车的发展，对国家产业政策的演化起到推动作用。2004年，国家发展改革委出台新的《汽车产业发展政策》，明确支持本土自主品牌汽车的发展。此前的2003年6月，上汽奇瑞退出上汽集团；9月，国家发展改革委发布公告，同意上汽奇瑞生产已列入《道路机动车辆生产企业及产品公告》的所有产品，企业名称也由“上汽集团奇瑞汽车有限公司”更改为“奇瑞汽车有限公司”。

　　国家汽车产业政策的改变，暴露了既往政策的严重弊端。瞿宛文指出，通过目录限制汽车生产厂家的做法，在相当程度上反映了政策制定者的计划经济思维。通过规模经济提高生产效率，是当时政策制定者的主要考虑目标，为此，厂商数目、产业集中度等便成为政策的主要限制对象，审批权也相应地成为主要政策工具。然而，正如瞿宛文强调的，厂商数目、产业的高集中度，是一个成熟市场出现后显现的特征，对一个正要发展的新兴行业来说，在市场竞争还没有充分发挥效力之前，限制厂商数目是没有意义的。21

　　2004年前后中国汽车产业政策的转变，突出了地方政府在产业政策执行和制定过程中的重要作用。多层级产业政策体制中中央和地方的互动，在相当程度上可以看作一种集体知识的生产和协调机制。在旧的计划经济思维和政策工具的约束下，中央决策者往往缺少制定合理的产业政策所需的知识，这一缺点现在为地方政府间竞争的实践所弥补。地方政府间竞争带来的产业内部新气象或行为的多样性，同时也伴随着“地方性知识”的生产，这种知识如果能得到尊重和利用，将有助于克服产业政策制定过程中的主观性。从这一角度来看，近年出现的林毅夫和张维迎有关产业政策有效性的争论，在很大程度上是不切题的，因为争论双方都没有将多层级产业政策体制以及上文谈论的政府内竞争纳入其视野。22

四、中国特色社会主义资本市场

　　建构性市场指的是生产和交换相统一的产品市场。相应地，资本市场是为建构性市场服务的。以新能源汽车发展为例，早在2010年国务院发布的《关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》（国发〔2010〕32号）里，就鼓励政府设立产业引导基金（如专项资金和产业投资基金），支持包括新能源汽车在内的战略性新兴产业的发展，发挥多层次资本市场的融资功能，扩大新兴产业的投资规模，带动社会资金投向处于创业早中期阶段的创新型企业。2011年发布的《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，重申了这些政策导向。23

　　中国资本市场从其创立之初就承担了为战略性基础性产业提供融资服务的功能，在经过多次重大改革之后，特别是在2019年上海证券交易所设立科创板并试点注册制之后，中国资本市场的服务重心进一步转向与新技术革命相关的科技创新企业。风险投资、私募股权、国有资本投资平台等新型金融资本形态的发展，吸引和鼓励了更多企业家和创业者投身于符合国家重大战略导向的战略性基础性产业之中，为推动这些产业的发展和创新起到至关重要的作用。正如中国证监会主席易会满指出的，“创新是高质量发展的第一动力，培育出一批具有核心竞争力的创新型企业，是经济高质量发展必须具备的微观基础。资本市场风险共担、利益共享的机制，不仅能提供融资支持，更能在完善公司治理、激励企业家精神等方面发挥重要功能”。24

　　需要强调的是，中国资本市场近年来的发展是与国有资本和国有企业改革密切相关的。2013年11月召开的党的十八届三中全会开启了全面深化国有企业改革的新阶段，相关改革主要包括：在功能分类的基础上，推进国有企业分类改革；以“管资本”为主完善国有资产管理体制，改革国有资本授权经营体制，改组组建国有资本投资公司和运营公司；进一步推进混合所有制改革，使之成为社会主义初级阶段基本经济制度的重要实现形式；加强党对国有企业的全面领导，将党的领导融入公司治理各环节，明确和落实党组织在公司法人治理结构中的法定地位，确保党和国家方针政策、重大决策部署的贯彻执行等。

　　党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），提出要对国有企业进行分类改革。2015年8月，中共中央和国务院又印发《关于深化国有企业改革的指导意见》，具体提出了国有企业分类改革的思路和方针，根据国有资本的战略定位和发展目标，结合不同国有企业在经济社会发展中的作用、现状和发展需要，将国有企业分为商业类和公益类。商业类国有企业又分为商业一类和商业二类。商业一类是主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业，商业二类是主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，主要承担重大专项任务的商业类国有企业。国有企业分类改革具有重要意义，它有利于优化国有资本布局，推进国有经济战略性调整；有利于建设以“管资本”为主的国有资产管理体制，加速混合所有制改革；有利于建立中国特色现代企业制度。

　　国有企业分类改革的依据，在于国有企业客观担负的功能。在社会主义市场经济中，国有资本和国有企业是国家经济治理的工具，要帮助国家实现如下重要功能：第一，为整个社会提供满足其需要的公共产品和服务；第二，对国民经济的总量关系加以协调，克服以生产过剩或有效需求不足为标志的市场失灵，实现经济稳定和充分就业；第三，在战略性基础性行业，通过具有长期的时间视野的战略投资建构市场并引领市场的发展，这一功能同时也包含着后发国家为实现经济赶超，确保国家经济安全所发挥的功能。

　　党的十八届三中全会通过的《决定》还提出：要完善国有资产管理体制，以“管资本”为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制，成立国有资本投资公司和国有资本运营公司。国有资本投资／运营公司对所持股企业行使股东职责，维护股东合法权益，以出资额为限承担有限责任，按照责权对应原则切实承担优化国有资本布局、提升国有资本运营效率、实现国有资产保值增值等责任。参照前述国有企业分类，“管资本”改革适合于商业一类和部分商业二类企业，其实质是利用现代金融资本运作规律，改革和完善国有资产监管体制，推进国有企业改革，做大做强做优国有经济。

　　借鉴和利用现代金融资本运作规律，以“管资本”的方式促进国有企业和国有资产管理方式改革，必然给中国资本市场带来深刻变化。从政治经济学的视角来看，金融资本并不只是在资本市场运作的金融机构资本，而是金融机构资本与职能资本（产业资本、商业资本、平台资本等）融合生长的特殊形式，是这两类资本的特殊关系。金融资本代表了一种支配社会生产的权力关系和一种经济过程，在希法亭（Rudolf Hilferding）和列宁那里，金融机构资本（银行资本）在与职能资本的关系中居于优势或主导地位。25在社会主义初级阶段的制度环境下，这事实上意味着国家利用国有金融资本影响乃至支配社会生产，以实现国家发展战略规划的重大目标。因此，伴随国有资本投资／运营公司所主导的国有金融资本的崛起，中国特色资本市场的含义也会进一步丰富和发展。中国特色资本市场，就其实质而言是中国特色社会主义资本市场，因为正是通过这一市场，有为政府和有效市场的关系获得进一步深化，国有经济在战略性基础性部门的地位得到巩固和壮大，社会主义初级阶段基本经济制度以新的形式得到再生产。

　　中国资本市场的服务重心转向科技创新企业，以及以“管资本”为主的国有企业改革，必然促使国有金融资本转变为产业政策与资本市场相互联系的纽带。国有金融机构资本通过资本市场与职能资本相融合，形成国有金融资本，发挥引领建构性市场发展以及塑造产业链或社会分工的职能。但是，国有金融资本主导的资本市场，其作用也有两面性：一方面，这一资本市场可以成为国家经济治理即产业政策的工具，为推动建构性市场的发展起到重大作用；另一方面，发展中国特色资本市场，也要注意化解和防范由此可能带来的新矛盾新问题。金融资本运作中一个最为突出的问题，是职能资本如产业资本的循环（G-W…P…W’-G’）被纳入金融资本的循环（G-G’ ）之内，前者是后者保值增值的手段。在这种情况下，金融资本出于取得收益的需要，就有可能致力于提高职能资本的短期盈利率，损害其开展长期集体学习或创新的能力，从而不利于国家发展规划和战略目标的实现。26为此，就需要引导和规范国有金融资本的行为和目标模式，使其切实服务于国家发展和社会主义生产目的。

　　在出版于2013年的《超常增长：1979—2049年的中国经济》等论著中27，史正富就国有金融资本的作用，作了一个分析。他认为，在社会主义市场经济中，推动长期增长和克服经济危机的重要举措，是发挥国家宏观战略投资的作用。这种宏观战略投资是针对有利于国民经济长期发展的战略性基础性产业和相关生产要素的投资。国家可以通过中长期发展战略和规划进行统筹部署，由政府与国有资本投资公司共同设立国家发展战略基金开展投资。国家发展战略基金是受到国家信用背书，下设各种专业子基金，以市场化方式运作的准市场基金体系。

　　在中国特色社会主义资本市场的发展中，竞争性地方政府也发挥了重要作用，其突出表现是地方各市县国有资本投资／运营公司及其主导的产业投资基金的兴起。一个较为突出的例子是安徽的“合肥模式”。2015年，合肥组建了三大国资投融资平台：合肥建投、合肥产投和合肥兴泰。合肥建投重点投向新能源汽车、现代旅游、交通等，合肥产投专注引领产业高质量发展，合肥兴泰打造地方金融控股平台。目前，合肥国有资本的投融资主要依托这三大平台。

　　合肥模式的特点是，找准位于产业链关键环节的重点企业，通过国有资本引领，带动社会资本进入，共同培育发展产业项目，待项目成熟后，国有资本以市场化方式安全退出，转投其他产业项目，不断延伸拓展地方产业链条。截至目前，合肥形成了总规模超过1千亿元的各类基金，带动社会投资近4千亿元。其中，为支持初创企业、中小企业，成立总规模为59.2亿元的创业引导基金、产业引导基金和天使基金，带动社会资本在合肥投资超过2千亿元。合肥还组建总规模近3百亿元的芯屏产业投资基金，全部投向合肥市集成电路和平板显示上下游产业链，其中仅京东方10.5代生产线项目通过芯屏基金就直接引入社会资金79.45亿元。

　　经过多年的探索实践，合肥形成“引进项目-国资投入引领-项目落地-股权退出-循环支持新项目发展”的产业运作模式。在谋划项目之初，就预留国有资本安全退出通道，政府产业投资基金形成的基金份额或股权达到投资年限或约定的退出条件时，依法依规通过上市、股权转让、企业回购及清算、份额退出等市场化方式安全退出。这样，国有资本在完成培育引入产业项目使命的同时，还实现了国有资本保值增值、做大做强。截至2020年，合肥国资系统企业综合资产负债率为59.8%，国资委重点监管企业资产总额接近8000亿元，净资产接近3000亿元。通过国有资本的循环使用，有力推动合肥产业快速发展。

　　国家利用资本市场承担建构市场的职能，不仅是中国的经验，在某种程度上也是世界产业发展史的经验。英国演化经济学家马祖卡托（Mariana Mazzucato）结合发达资本主义国家的实践考察了这一问题，她指出，公共部门投资的作用远远不止修复市场失灵。通过参与奈特界定的不确定性世界，在技术开发的早期阶段进行投资，公共部门实际上能够创造出新产品和相关市场。在这里，马祖卡托刻意区分了国家在克服市场失灵与建构市场这两个方面发挥的作用，突出了后者的重要性。国家在建构市场上的这种作用，意味着国家担负着企业家的职能，马祖卡托将这种意义的国家称作“企业家型国家”，其作用应涵盖以下方面：就技术创新的变化方向做出选择，勇于承担与创造市场相关的投资风险和不确定性，在承担创新风险和取得创新报酬之间构建合理的分配关系。马祖卡托格外重视最后一点，即政府投资于创新，也有必要取得相关收益。然而在资本主义体制下，这种分配关系往往难以实现。这样一来，企业家型国家的作用就遭到了削弱。28

　　中国特色社会主义资本市场作为服务于产业政策的制度中介，在相当程度上验证了马祖卡托的上述观点。以合肥经验为例，地方政府在开展新兴产业投资时，也安排了国有资本退出机制，例如，在成功投资京东方6代和8.5代生产线后，通过二级市场减持，实现国有资本退出，收益近200亿元。这些收益又进一步循环使用，转投其他产业项目，使政府得以持续发挥战略投资者或企业家型政府的作用。

　　国有金融资本上述运作的成功经验，可以用前文提到的两种资本循环即金融机构资本和产业资本循环的关系来概括，当这两种资本相互结合的时候，出现了如下金融资本——作为上述两类资本的融合——的循环公式：

　　G -｛G-W…P…W’-G’｝- G’              （1）

　　公式（1）概括的金融资本运动具有如下特点：第一，它以某种方式再现了希法亭和列宁所考察的金融资本（银行资本和产业资本的融合生长），区别在于，这里的金融机构资本是社会主义国有资本，体现的是全民所有制生产关系，当与之结合的职能资本是非公有制资本时，就再现了社会主义初级阶段的所有制关系，即公有制和其他所有制的共生格局。

　　第二，公式（1）体现的两种资本运动之间的关系，同时也是建构性市场和中国特色资本市场的关系。国有金融机构资本及其撬动的其他社会资本，承担了投资的不确定性，归根结底是为建构性市场发展服务的。与希法亭和列宁所考察的银行资本不同，国有金融机构资本并不必然谋求在与职能资本融合生长中的控制地位29，其领航和协调作用，主要的不是体现在特定企业内，而是体现在对价值链和区域内社会分工格局的影响上。

　　第三，公式（1）表达的金融资本循环，是国家建构市场规律的实现形态，体现了国家发展规划所设定的战略目标与企业价值目标的结合。国有金融机构开展新兴产业投资时，预设资本退出机制，并在退出后进一步开展新的投资，诠释了公式（1）作为一种资本循环的含义，这一循环的周而复始的特点同时也反映了国家建构市场这一行为规律的可预期性。值得强调的是，这一循环虽然实现了国有资本的保值增值，但取得利润并不是国有资本的首要目标，国有资本的首要目标，是贯彻社会主义生产目的，实现国家发展战略规划所设定的任务。正如前文提及的，建构性市场的特征之一，就是由国家将使用价值目标引入市场，与企业的价值目标结合，并保留前者的主导地位。公式（1）表达的循环，也包含这一点，即这一循环必须同时实现上述双重目标。

五、嵌入与制度

　　正如前文提及的，社会主义市场经济中的产业政策，往往意味着国家以某种形式嵌入经济结构。这种嵌入性其实不只是社会主义市场经济的特点，而且是现代市场经济的特点，只不过在社会主义市场经济中，国家的嵌入更具有普遍性和自觉性，从而形成前文论及的国家协调和建构市场这样的国家经济行为规律。

　　在此，有必要在理论上对嵌入或嵌入性（embeddedness）这一范畴的含义开展进一步探讨。“嵌入”一词是当代思想家卡尔·波兰尼提出的，他指出，在前资本主义社会，经济从来不是独立的，而是嵌入政治、宗教、伦理等各种其他制度之中的。资本主义的兴起带来了一种趋势，使得经济从这些制度中尽量摆脱出来，日益具有自主的、自我调节的品格。借用他的术语，这是一个“脱嵌”的过程。然而，波兰尼同时指出，这一迈向脱嵌的趋势其实是一个乌托邦，因为脱嵌是以一系列“虚构商品”的出现为前提的，而这些虚构商品（劳动力、土地、货币）的存在会带来社会解体的风险，最终酿就危机、战争，甚或革命这些危及资本主义的巨变。因此，在波兰尼看来，现代市场经济事实上始终处于两种张力的支配下，一种是自由主义所认同的脱嵌，即市场无限扩张的趋向，另一种则被他称作社会保护运动，也就是使得其他制度再度嵌入市场，以限制市场的无限扩张。30

　　在关于产业政策的研究，美国学者埃文斯采用了嵌入式自主（embedded autonomy)的概念，以描述东亚发展型政府的作用。埃文斯属于约翰逊（Chalmers Johnson）等人之后的第二代发展型国家论者，他提出，在研究政府的作用时，不能像第一代学者那样，偏于考察国家决策的相对自主性及其来源，而应将注意力进一步放在政府与企业界的联系上。埃文斯认为，国家自主性是指政府能够独立于经济中的特殊利益集团进行自主决策，但政府在政策执行层面又必须依靠这些由企业组成的利益集团的协助，以推动其决策顺利的执行。因此，政府除了要有自主性以外，还必须与企业建立紧密联系，建立双方的信息沟通，以便在掌握信息的基础上进行正确决策。31

　　值得注意的是，埃文斯的嵌入式自主性概念，虽然沿用了波兰尼的术语，但并没有充分运用波兰尼这一概念的全部内容。这一点似乎鲜有研究者提及。埃文斯的“嵌入”，偏于强调政府和企业界的联系在“认识论”上的功能，即以获取相关产业信息为目的，却忽略了波兰尼的嵌入概念还有更为丰富的含义。在波兰尼这一思想提出后，法国人类学家、马克思主义者戈德利耶（Maurice Godelier）从马克思主义的角度借鉴、诠释和发展了波兰尼的思想。从戈德利耶的角度来看，所谓“嵌入”，可以理解为社会生产领域之外的某种制度形式担负了生产关系的功能，决定生产资料的归属和产品的分配，协调社会分工等，从而成为经济基础的组成部分。就现代市场经济而论，其最初的发展虽然有明显的脱嵌倾向，但在更高的发展阶段，国家的嵌入又重新成为必然，凯恩斯主义便是对这一趋势的理论表达。32从本文的论述来看，中国产业政策的形成和发展过程也是国家以某种方式嵌入经济的过程，但这种嵌入，并不限于埃文斯理解的含义，而具有波兰尼-戈德利耶所赋予的更深刻的意蕴。结合本文对一些案例的讨论，我们尝试对国家的嵌入进行区分，具体见表1。

　　表1所列举的这些不同类型表明，国家的各种嵌入方式表现为一个光谱：嵌入的方式不同，嵌入的层次也不同。波兰尼-戈德利耶式嵌入可再细分为三种类型，它们都深入生产关系的层次，因为国家此时要在不同形式上担负某种生产关系职能。相较而言，在第一种类型的波兰尼-戈德利耶式嵌入中，国家要更为全面地承担生产关系的职能，其表现是深入生产过程的价值创造。在第二种形式的波兰尼-戈德利耶式嵌入中，国家只是通过投资改变区域内社会分工或价值链格局（也是一种生产关系），无须直接加入生产过程中的价值创造。第三种类型的波兰尼-戈德利耶式嵌入在东亚发展型国家也是常见的，其特点是通过改变要素或产品相对价格，重塑需求体系和社会分工格局，以取得经济发展的动态效率。与上述几种嵌入相比，埃文斯式嵌入不一定要求国家担负生产关系的职能。33埃文斯式嵌入试图解决产业政策制定和实施过程中的信息不对称问题，但问题是，在埃文斯那里，嵌入式自主所包含的协调机制，主要涉及信息的沟通，而不必然涉及通过波兰尼-戈德利耶式嵌入，造成地方性知识的生产，以便为验证相关政策和扩大政策选项提供知识和信息来源。产业政策的成功实施的确要建立在适当的知识生产和信息来源的基础上，领航机关如果不具备相应的知识和信息，就不能成功地实施产业政策。然而，以中国经验而论，这一问题不是仅仅通过纯粹的信息或知识交流而实现的，而是通过塑造一种包含地方性知识在内的知识生产和协调机制来实现的，这一机制的形成，又要以国家嵌入经济，担负调节生产关系的职能为前提。表面看来，这是一个“鸡生蛋”或“蛋生鸡”的悖论，不过这一悖论最终是在实践或者说“干中学”中获得解决的。

六、结语

　　本文探讨的四种中介性制度，即建构性市场、中国特色社会主义资本市场、政府内竞争、政府间竞争，是在社会主义初级阶段基本经济制度的基础上形成的，相较于基本经济制度而言，它们是更为具体的制度，同时也是基本制度赖以再生产的中介，故而被称为中介性制度。这四种中介性制度是相互联系的，有时候是相互重叠的，共同构成一个中介性制度体系，这一制度体系界定了什么是中国特色产业政策体制。中国特色产业政策体制具有如下特点：第一，在这一体制中，建构性市场居于核心位置。国家在建构性市场以不同形式担负着领航和协调分工的职能，将体现社会主义生产目的的使用价值目标与企业价值目标相结合。在此意义上，建构性市场是社会主义初级阶段基本经济制度在战略性基础性部门的具体实现形态；市场和国家、公有制和非公有制的有机结合等属于基本经济制度的内容，在这一市场获得了具体而微的表现。中介性制度体系中的其他几项制度，都是为建构性市场的形成和发展服务的。第二，作为产业政策实施主体的国家，呈现为一种以中央集中领导为前提的包容性分权体制。在这里，包容一词的含义是指国家通过制度安排有意促进自身内部的分权，并在分权的基础上开展集中统一领导。地方政府间竞争和政府内竞争是这种分权体制在制度形态上的主要表现。这样一种国家体制也必然决定了中国特色产业政策体制的特点，一方面，从地方政府间竞争的角度来看，中国特色产业政策体制是前文所述的多层级产业政策体制；另一方面，从政府内竞争的角度来看，在这一产业政策体制中，担负领航和协调职能的国家机关也具有多元化的特点。伴随国有金融资本在中国特色社会主义资本市场的崛起，这种具有包容性分权特点的产业政策体制又获得了进一步发展的动力。第三，与第二点相联系，中国特色产业政策体制带来了一种将地方性知识和集体知识结合起来的特殊的知识生产与协调机制，避免了计划经济体制下地方性知识（或哈耶克意义上的“个人知识”）匮乏的固有弊端，为国家合理地制定并修正产业政策创造了条件。这一点在此尤为值得强调。这一知识生产和协调机制是由两个层级组成的，其一，如前文所述，在两类竞争中形成的差别化战略，催生了一种地方性知识生产的机制；其二，在此基础上，便派生出地方性知识能否以及如何在中央层面获得协调以创造集体知识（或组织知识）的问题。这种集体知识，是制定产业政策的国家机关可能拥有并加以运用的知识，其形成虽然也有相对独立的来源，但借鉴或吸纳地方性知识也是其产生和演进的重要途径。

　　令人遗憾的是，对于上述知识生产机制，尤其是地方性知识和集体知识的相互转化，迄今还缺乏全面而系统的探讨，在已有文献里，只有少数学者意识到这一问题，并结合特定案例，在特定维度上做了分析。例如，瞿宛文提出，在中央层面开展这类协调，是以全社会存在某种价值共识为前提的。在考察奇瑞汽车的案例时，她将这种价值共识称作“赶超共识”，认为该共识在国家产业政策吸纳地方性知识的过程中发挥了关键作用。她写道：“这赶超共识是中国人自鸦片战争以降逐渐形成的终极目标，这共同的价值追求，是对政府绩效的长期要求，是舆论监督的基础价值。”赶超共识可能和短期目标不一致，但在产业政策的演变或不同战略的竞争中，会起到最终的裁判作用。34瞿宛文这一见解颇有见地，但她仅仅强调这一赶超共识是遍及社会的舆论共识，忽略了这一共识同时还是党的意识形态的核心。在研究高铁的案例时，路风提出了这一问题，他指出，在中国的政治体制和社会中，存在一个根源深厚的“政治正确”——如果中国高铁技术不是以自主开发为主，那么中国社会就不会认为它是一项伟大成就。这种将独立自主视为政治正确的意识形态，根源于中国共产党人夺取政权的道路靠的是独立自主，中国工业体系的建立靠的也是独立自主，因而每当产业发展面临根本性战略抉择时，党的意识形态就会使政策摆回独立自主的方向。35路风的这一看法凸显了下述问题的重要性，作为产业政策过程主体的国家，不是普通的国家，而是社会主义政党-国家，党对国家的领导，一方面造成党的组织和组成国家的各机关之间在科层上的同构性，另一方面还体现于党在基本价值和意识形态上的领导。中国共产党是具有特殊意义的使命性政党36，党的领导作为社会主义初级阶段的根本领导制度，是产业政策演化过程中最根本的协调力量。中国特色产业政策体制中的战略或知识协调机制，是建立在以党的集中统一领导为前提的包容性分权体制的基础之上的。对这一重要问题，目前还缺乏以经验研究为支撑的足够全面而系统的分析。

　　以建构性市场为核心的中介性制度体系，作为社会主义初级阶段制度体系的组成部分，不仅是基本经济制度，也是根本领导制度赖以再生产的中介。对中介性制度与社会主义初级阶段制度体系间关系的认识，有助于我们理解中国特色产业政策体制何以是一种以充分发挥市场的决定性作用为前提的新型举国体制。习近平总书记曾就这种体制的特点作过如下描绘：“要健全社会主义市场经济条件下新型举国体制，充分发挥国家作为重大科技创新组织者的作用，支持周期长、风险大、难度高、前景好的战略性科学计划和科学工程，抓系统布局、系统组织、跨界集成，把政府、市场、社会等各方面力量拧成一股绳，形成未来的整体优势。要推动有效市场和有为政府更好结合，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，通过市场需求引导创新资源有效配置，形成推进科技创新的强大合力。”37在这一段话里，有两个帮助我们界定新型举国体制的关键表述：其一是充分发挥国家作为重大科技创新组织者的作用，其二是推动有效市场和有为政府更好结合，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。对政府而言，与市场的结合是一种主动的结合，是旨在创造条件让市场成为贯彻社会主义生产目的的中介的结合。在此意义上，这种结合具有非对称的含义，因为市场相对于特定生产关系而言是中性的，它总是被动地与既定生产关系相结合。这一结合的表征，是形成作为一种组织化市场的建构性市场38，国家作为“看得见的手”与市场这只“看不见的手”，在这里相互嵌入，同时也相互适应并在某种程度上改造对方。而其他各项中介性制度，则可用于解释这种创造性结合的途径或过程。

　　根据以上讨论，我们可以提出两条判定举国体制的一般标准：第一，在这一体制中，不仅要发挥国家各主要部门和主要层级的作用，还要“把政府、市场、社会等各方面力量拧成一股绳”。39新型举国体制就是集中力量办大事的体制，要在全社会层面确立集体目标，形成集体知识，动员包括政府、企业、社会其他主体在内的尽可能多的力量集体参与。第二，国家的作用不仅涉及交换领域（狭义的市场），而且涉及投融资乃至生产过程等全部领域。换言之，相关产业政策必须使国家在职能资本循环的各个阶段直接发挥作用。由于这一循环是由生产和交换组成的，这意味着国家必须同时在供给侧和需求侧塑造市场。需要再度强调的是，此处的市场不仅仅是交易，而且是生产和交换的统一。依据这两个标准中的第一个标准，新型举国体制显然不适用于传统汽车领域，除了其他因素外，一个重要的原因是，即便在2004年国家产业政策发生重大改变，自主创新受到鼓励之后，自主品牌路线与合资路线（以市场换技术）依然是并存的，或言之，并没有形成完全统一的产业政策目标，这也造成在传统汽车领域，自主创新一直没有取得突破性进展。

　　不过，上述标准只描述了举国体制的一般性特点，在现实中，举国体制本身也可能有不同类型。贾根良试图区分集中型举国体制和网络型举国体制，认为两者的区别在于政府是否通过公共采购等手段从需求侧塑造市场。在他看来，从需求侧塑造市场只是网络型体制的要求，集中型体制不具备这一特点。40贾根良还将高铁案例归于集中型举国体制（我们也赞同这一点），但问题是，正如笔者此前的研究提及的，高铁的发展也经历了从供给侧推动向需求侧拉动创新的转变，因而也具有他所谓网络型体制的特点。贾根良在作上述区分时，可能混淆了两类不同含义的举国体制，一种是科技发明体制（如“两弹一星”的发明体制），另一种则是本文讨论的产业政策体制或在国家扶助下的产业赶超和创新体制。我们有必要区分这两类不同含义的举国体制。41熊彼特对发明和创新的界分，有助于我们理解这两类体制的差别。后一种体制涉及熊彼特意义上的创新（不论是原始创新还是本土创新），因而政府不仅要在供给侧，而且要在需求侧参与市场的创造。准此，集中型和网络型产业政策体制的差别，就不在于政府是否要在需求侧塑造市场，而在于如何通过需求管理塑造市场。譬如，究竟是像新能源汽车那样，在中央政府之外，地方政府也以各自的手段塑造本地市场，还是像高铁那样，铁道部（中国铁路）作为唯一用户和系统集成者主导市场。认识到这些问题，意味着我们必须提出更全面的标准，以反映不同类型举国体制的特性。不过，本文提出的这个分类还只是初步的尝试，有待更系统更细致的经验研究加以验证并拓展。

  *本文系国家社会科学基金重大项目“中国特色社会主义政治经济学体系中的国家理论研究”（项目编号：19ZDA056）的成果。