市场-社会二元体制模型与“三农”政策

  习近平总书记在党的二十大报告中发出号召：“从现在起，中国共产党的中心任务就是团结带领全国各族人民全面建成社会主义现代化强国、实现第二个百年奋斗目标，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴。”①

  全面建成社会主义现代化强国，实现第二个百年奋斗目标，具体时间点是2050年，这是一个从现在就开始全力冲击的长期目标，从时间上看还有近三十年，要经历六个五年规划。全力冲击、全面建成，意味着纵向到底、横向到边，全国各族人民都以最昂扬的状态投入全面推进中华民族伟大复兴的事业中。“三农”工作不仅是中国现代化的基础，而且是短板，同时农民是中国最大的群体，没有农业和农村现代化，没有农民现代化，就不可能全面建成社会主义现代化强国。因此，全国几乎所有涉农部委以及各级地方政府都在为农业与农村现代化出主意、想办法，制定、出台和实践了各种“三农”政策，以加快中国“三农”事业发展进程，推动农业与农村现代化建设。

  问题是，中国现代化建设事业是一个庞大复杂的整体，内部各个部分之间存在着主次、先后、缓急之间的差异，不同时期、不同地区以及不同方面进行现代化建设时可能有不同的重点与先后，有时候退一步是为了更好地进两步，现代化建设事业不可能各个部分不分主次和先后，不分轻重缓急地搞齐步走，否则就会犯主观唯心主义和教条主义的错误。

  “三农”工作很重要，几乎所有部委工作都涉及“三农”，即涉农部委众多。“三农”政策主要就是由涉农部委出台或主推的。一般来讲，每个涉农部委都有部门利益，倾向于将部门利益与国家“三农”工作的政治正确性，与中国现代化事业的正当性联结起来，以实现部门利益最大化。地方各级政府也倾向于通过强调地方“三农”工作中的优势来凸显地方工作的先进性，从而实现地方政府的利益，比如受到上级赞誉，甚至地方领导因此获得晋升。

  在几乎所有涉农部委都本能地倾向于强调部门工作重要性和几乎所有地方政府都倾向于强调地方“三农”工作优势的情况下，基于中国现代化大局，站在国家立场和民族立场，从全局和中央的角度来考虑问题，对当前中国主要的“三农”政策进行清理就具有十分重要的意义。本文即来做此尝试。

一、当前“三农”政策的根本是为农民弱势群体提供保底

  习近平总书记指出：“全面建设社会主义现代化国家，是一项伟大而艰巨的事业，前途光明，任重道远。”②中国现代化的过程同时也是城市化的过程，决定现代化成败的关键是城市二三产业的发展，尤其是通过科技进步实现产业升级，从而可以在世界产业竞争中处于优势地位。世界上所有发达国家农业产值占比都很低，人口主要集中在城市，且城市产业具有显著的国际比较优势。中国也不可能例外，即中国现代化的重点与关键在城市，基本办法就是通过市场体制配置资源，从而迭代提升生产力。

  中国高速现代化的同时也在进行高速的城市化。2000年中国城市化率只有36%，到2022年中国城市化率已超过65%。城市化首先是农村青壮年劳动力，以及经济条件更好的农户家庭进城，或者说，城市化的过程也就是农村人财物流入城市的过程。城市二三产业快速发展，有着远比农村更多的就业机会，进城农民凭借自己的努力来获取这些机会，他们很可能会成功，从而在城市体面安居下来，但也有可能失败，从而难以在城市体面安居下来。进城失败后若可以退回农村就是一个不错的选项。

  城市是市场体制，既有机遇，也有风险。农村中相对强势的群体进入城市，留在农村的大多数是农民中相对弱势的群体，尤其是缺少城市就业机会的中老年农民。同时，进城农民中也一定会有相当部分难以在城市体面安居，从而不得不返回农村。

  当前中国体制的优势是，相对于城市高度市场化的体制，农村仍然是高度社会化的体制。正如习近平总书记所说：“2008年国际金融危机爆发，2000多万农民工返乡。今年受新冠肺炎疫情冲击和国际经济下行影响，一度有近3000万农民工留乡返乡。在这种情况下，社会大局能够保持稳定，没有出什么乱子，关键是农民在老家还有块地，有栋房，回去有地种、有饭吃、有事干，即使不回去心里也踏实。”③农村弱势群体需要农村这个社会体制的保护。

  中国现代化进程的关键是人。在城市化和市场化条件下，农民是中国最大的弱势群体。然而，农民是有分化的，农民中具有在城市获利能力的强势群体进城了，他们中的大部分人可以在城市体面安居，成为城市人。他们靠自己的努力适应了城市与市场，成为市场中的强者，那些缺少城市就业机会而无法进城的农民和进城失败的农民，是农民中的弱势群体，他们才应当是“三农”政策关照甚至保护的重点。

  相对于城市市场体制，农村甚至农业更是一种社会体制，这个社会体制要保护缺少城市市场机会的农民中的弱势群体。“三农”政策要“目中有人”，这个人主要就是指缺少城市机会的农民中的弱势群体。离开对他们的保护，“三农”政策就偏题了。

二、现代化中的市场-社会二元体制模型

  新中国在现代化建设事业中，采取了城乡二元体制的发展战略。这个战略经历了一次重要转变，即改革开放前后城乡二元体制的含义与作用是相当不同的。

  新中国成立初期，为了实现赶超型现代化，实行计划经济，城市以全民所有制的单位体制为主，农村以集体所有制的人民公社为主。城市重点发展工商业，优先发展重化工业。国家通过工农产品价格“剪刀差”将农业积累用于发展城市工业，中国工业化原始积累的相当一部分即来自于农业积累的转移。因为重化工业具有资金密集和技术密集的特点，城市缺少产业就业机会，农民进城受到严格限制。城乡之间实行两种不同的体制，是相对分割的，城市工业发展的主要积累来自农村和农业，农业补贴工业，农村补助城市。一定意义上，这种城乡二元体制通过牺牲农村为中国快速工业化提供了条件。到改革开放之前，中国已经建立健全了国民经济体系，也初步完成了工业化，工业开始反哺农业，比如城市生产农机化肥为农业发展助力，提供大量城市工业品改善农民生活（比如化纤产品的普及）。以乡镇企业为代表的乡村工业的发展也极大地改善了农村和农业的弱势处境。

  总体来讲，改革开放前，通过城乡分割的二元体制，国家从农业中提取大量资源用于快速工业化，新中国仅用短短二十多年就由一个农业国转变成初步完成工业化的国家。可以说，正是借助城乡二元体制，中国完成了工业化，实现了赶超。这样一种城乡二元体制可以称为“剥削型”城乡二元体制。

  改革开放以后，城乡边界逐步打破，城市向农村开放，农村人财物进城。最初是农村青壮年进城务工经商，进入21世纪，越来越多进城农民开始在城市买房安居。通过改革城乡体制，国家逐步清除了限制农民进城的体制机制障碍。应当说，当前限制农民进城的体制障碍基本不再存在，真正决定农民能否进城的因素是市场，是就业，是经济收入水平。同时，国家又采取了不允许农民失去土地的保护农民的政策，对来自城市的资本采取限制措施，形成当前的“保护型”城乡二元体制④。

  当前时期，中国还有5亿农村居民，7亿多农村户籍人口，9亿农村集体经济组织成员，占全国人口的比重分别是35%、53%和65%，即分别占1/3、1/2和2/3左右。然而，我国农业增加值占国内生产总值的比重仅为8%，且这个比重仍在下降。⑤

  虽然当前农村也有二三产业，不过，农村二三产业占比并不高，且主要集中在东部沿海发达地区的城市经济带，随着乡镇企业在20世纪的关停，广大中西部地区乡村工业化进程近乎中断，农业几乎成为乡村唯一主导产业。

  也就是说，当前占比不到8%的农业增加值要为全国1 / 3左右的农村居民、一半多的农村户籍人口、近2 / 3的农村集体经济组织成员提供就业机会，且有相当部分农村居民及其家庭缺少城市收入，只有农业和农村收入。农业增加值如何分配，依托农业和农村收入群体的状况如何，就尤其值得关注。

  在农业和农村机会有限，需要依托农业和农村获取收入的群体无比巨大的情况下，如何分配机会就显得十分重要。当前中国农村仍然实行集体所有制，同时依然存在村社熟人社会共同体，这两种体制都是有很强身份性质的社会体制，而非市场体制，这种社会体制强调的是平等的权利，是保底的权利，也就是过去通常讲的农村土地仍然是缺少进城就业机会农民的基本保障。

  改革开放以来，尤其是加入世界贸易组织以来，中国城市化进程加速，大量农村人口进城。城市发展主要依靠高度竞争的市场体制。无疑，城市是当前中国经济的发展极，高度聚集的二三产业为现代化提供了主要的动力。

  高度竞争的市场体制使得城市经济具有高度活力。市场意味着机遇，同时也具有风险。市场在资源配置中发挥决定性作用，在激发城市高度活力的同时也产生了两极分化。竞争的市场体制因此需要有健全的社会体制对之进行对冲与平衡。中国作为一个发展中国家，国家财政能力有限，从某种意义上讲，缺少足够财力和能力在城市建立健全的社会体制来对冲竞争的市场体制所带来的风险。从全世界来看，发展中国家现代化进程中都存在国家能力不足以通过建设健全的社会体制来对冲市场风险的情况，最突出的表现就是大量农民进入城市后，难以从城市获得体面的就业，又回不去农村，就滞留城市，成为城市漂泊、流浪群体或落入贫民窟，因此很多发展中国家在快速发展过程中出现了规模越来越大的城市贫民窟。

  与一般的发展中国家不同，中国农民进城失败，还可以返回农村，而缺少城市就业机会的农民仍然可以留守农村，其中原因是，农村集体所有制让每个农户都有土地，有住房，而村社熟人社会共同体为每个农民提供了归宿或乡愁。

  或者说，与一般的发展中国家不同，在现代化进程中，中国通过农村社会体制为相对弱势的群体提供了基本保障和最后退路，从而对高度竞争的市场体制做出了对冲与平衡。正是在这个意义上，可以说农村是中国现代化的稳定器与蓄水池。

  农村社会体制是中国现代化建设中最为重要的体制优势，其核心是可以为市场体制中的失败者提供保底。因此，在中国现代化建设事业中，农村和农业的重点就是社会体制建设，建设农业和农村社会体制的目的就是要服务于市场体制中的弱势群体，更具体地讲，就是要服务于缺少进城机会的农民和进城可能失败的农民，为农民提供基本保障和最后退路。因此，本文可以设计一个市场-社会二元体制模型。

  第一，城市是高度市场化的现代部门，是市场体制，是现代化的动力源、发展极，是推动现代化的关键。

  第二，农村是相对社会化的传统部门，是社会体制，是现代化的稳定器、蓄水池，是现代化的保障。

  第三，现代化的过程同时也是城市化的过程，即农民进城的过程。城市有着远远多于农村的市场机会，具有较强市场能力的农民能够在城市获取就业机会。进城成功的农民就在城市安居，融入城市；进城失败的农民可以返回农村。

  第四，成功融入城市的进城农民是农民中的强势群体，他们不再需要农村和农业社会体制的保障与退路。

  第五，缺少进城机会的农民和进城失败的农民是农民中的弱势群体，是当前农村和农业社会体制的主要关照对象，或乡村振兴工作及“三农”政策的服务重点。

  第六，随着中国现代化不断取得进展，越来越多进城农民可以在城市安居，以及国家越来越有能力为进城农民提供在城市体面安居的保障，就有越来越多的农民不再需要依托农业与农村社会体制的保障，他们就让渡出之前的农村获利机会，从而大幅度缓解之前农村紧张的人地关系，并让留守的农民有了扩大经营规模，增加农业与农村收入的机会。

  第七，到了一个时点，比如2050年，进城农民都可以在城市安居，留守农民都进行适度规模经营，则“农业强、农民富、农村美”（以下简称“强富美”）的乡村全面振兴就可以实现了。

  第八，同时，中国高度现代化的目标也就实现了。

  “三农”政策的关键是社会体制及农民中的弱势群体。下文将先讨论当前作为社会体制的农业和农村与农民中的弱势群体，再进一步探讨当前国家的“三农”政策。

三、作为社会体制的农业和农村以及农民中的弱势群体

  （一）作为社会体制的农业和农村

  作为社会体制的农业和农村有两重含义：第一，当前中国农业和农村具有社会体制的特征，而不只是市场体制在起作用；第二，当前国家应将农业和农村当作社会体制来建设。

  无疑，当前中国实行社会主义市场经济，市场在资源配置中起决定性作用，农村尤其是农业当然也要受到市场体制的约束，市场规律当然也会发挥作用。不过，因为中国农业和农村的特殊性，农业和农村同时也是社会体制。

  作为社会体制，当前中国农村和农业有以下几个显著特征：

  第一，农村土地集体所有，农户具有土地承包经营权，集体土地一般以户为单位，按人均分，承包到户，土地承包经营权长久不变。这样一来，全国几乎所有村集体经济组织成员都承包了集体土地。承包土地的重要性表现在三个方面：首先，如果没有市场获利的机会，农户至少可以种自家承包地。当然，因为承包地面积比较小，一般情况下，农民家庭仅靠承包地无法获得完成家庭劳动力再生产所需的收入，因此在全国农村普遍形成了年轻子女进城务工、经商，年老父母留村务农的“以代际分工为基础的半工半耕”家计模式。留守务农的年老父母年龄大了，缺少城市就业机会，但他们身体还很好，往往有进行农业生产的能力和意愿，就可以耕种承包地，有了劳动机会，就有了收入，建立在生产基础上的社会连结，以及自己仍然在创造财富的底气。当前中国农村有大约60%的土地仍然由农户家庭自己耕种，这主要是由留守农村的老年人耕种。⑥其次，进城农民到城市务工、经商，将承包地流转给亲朋邻里耕种，如果成功融入城市，他们就可以将土地经营权长期流转出去；如果进城失败，他们随时可以收回承包地自己耕种，“大不了回家种地”，进城就变得很有底气。再次，长久不变的土地承包经营权也是一种身份，一种归属感，一种心理上的安全感。

  第二，农户可以免费获得无偿使用的宅基地，几乎每个农户都建有自己的住房。无论是宅基地，还是住房都不能买卖，只能自己住。

  第三，村庄有大量自然经济和自给自足经济成分。发展房前屋后庭院经济可以满足农户家庭部分日常所需。

  第四，中国农民大都住在祖祖辈辈以来就居住的村庄。村庄既是熟人社会，又是自己人单位，是村社共同体。村社共同体可以产生意义（相互的评价与承认），亲朋邻里，生产、生活、人情三位一体。村社共同体可以为农民提供相互支持（社会资本），交往产生评价和意义，老有所乐和老有所为也建立在这样的交往之中。中国缺少抽象的上帝信仰，村社熟人社会为每个人自我实现提供了价值空间，甚至宗教空间。村社共同体也是每个农民的归属与乡愁。正是村社熟人社会为农民提供了交往空间、互助空间、价值空间和意义空间。

  第五，农村和农业都是大自然的组成部分，空气清新，夜晚宁静，春华秋实，“采菊东篱下，悠然见南山”，这样的环境可以让人放松，生活更有节奏。

  简单说来，中国的农村集体所有制让每个农户都有属于自己的长久不变的土地承包权，历史形成的村社熟人社会共同体又为村民提供了互助空间、价值空间，甚至意义空间，与土地结合使农村生活成本很低，当前只占中国国内生产总值8%的农业增加值就为全国9亿农村集体经济组织成员提供了基本保障。这些基本保障包括：温饱有余（有饭吃、有房住），有安全感和归属感，有社会关系，可以与土地结合起来获得劳动权利和农业收入，熟人社会的互助和参与村庄公共事务，保障了他们的政治社会和文化权利。虽然这种基本保障的水平不高，农民仅靠农业和农村收入也不可能富裕，却能保障他们在农村有尊严、体面地生活，这远比在城市漂泊、流浪好得多。

  尤其重要的是，作为社会体制的农业和农村并非完全市场化的，同样的现金收入在城市生存艰难，在农村却可能还有富余，这是因为：一方面，农村使用现金开支的机会比较少；另一方面，农村大量存在的自给自足经济减少了对市场的需求。

  作为社会体制的农业和农村不仅在当前很重要，而且在未来很长一段时期仍然要保持好农业和农村社会体制这一重要功能。在未来的“三农”工作中，千万不能借实现农业和农村现代化或乡村振兴“强富美”的目标，破坏了农业和农村社会体制这个重要特性。

  （二）农民中的弱势群体

  那么，农民中哪些是弱势群体，如何定义，什么时候农民中的弱势群体不再需要农业和农村这个社会体制的庇护？

  在城市化的背景下，城市市场机制具有无比活力，也有无限的机会，当然也存在着很多风险。改革开放以后，尤其加入世界贸易组织以后中国进入快速城市化阶段。进城农民主要有两种情况：一种是农户家庭青壮年劳动力进城，一种是经济条件比较好的农户家庭进城。农村人财物快速流向城市，留守农村的往往是缺少城市就业机会的弱势群体。

  当前留守农村的农民主要有两种类型：一种是中老年农民，他们缺少城市获利机会，在农村种自家承包地，并于农闲时在附近务工。相对年轻的低龄老年人往往农忙务农、农闲务工，收入水平较高；年龄越大往往身体越差，就越难以从务农、务工中获得收入，而专注于庭院经济。他们这时候身体尚好，已退出农业劳动，只有有限的家务劳动，生活质量就比较高。年龄更大，身体不太好时，老年人就进入依靠子女养老的阶段。子女进城不在村里时，留守农村的老年人需要更多社会关怀与照料，其中最为可能的方式是基于村社熟人社会共同体的农村互助养老。

  另一种是，随着越来越多青壮年农民以及农户家庭进城，他们让渡出之前的农村获利机会，村庄正好有一部分不愿或不能进城的中青年夫妻，通过流转亲朋邻里承包地达到适度规模经营，或者通过农村其他获利机会，如提供农机服务来获利，这样就出现一个虽然身强力壮、年富力强，却并未进城，而是留守农村的中农群体。这个群体从农村中获得的收入不低于外出务工收入，家庭生活完整，是农村社会结构和乡村治理中绝对的中坚力量，因此又被称作“中坚农民”⑦。在城市化背景下，中坚农民仍然留守农村主要有三个原因：一是家庭的原因，比如父母太老或子女太小而无法进城；二是性格等原因，不愿进城而喜欢农村自由散漫，可以自主安排的生产生活方式；三是因为在农村有不少于城市的各种获利机会。当然，村干部往往也因为无法进城务工而留守农村成为中坚农民，或者反过来只有中坚农民才适合当村干部。中坚农民人数不多，中西部地区中坚农民一般只占农户总数的10%左右，却极为重要。⑧

  当前中国农村5亿居民中仍然有2.2亿农户，其中绝大多数为老人户和中坚农户。正是自生自发形成的老人农业＋中坚农户的结构，为当前全国中西部绝大多数农村提供了秩序基础。也可以说，当前中国占国内生产总值不到8%的农业增加值为数以亿计农村最为弱势的群体提供了就业机会和在农村安身立命的场所。又正因为有村社集体，国家就有了对农村、农民和农业进行有效管理的抓手。

  当前，越来越多的农村人口进城了。这些进城的农民往往会到城市寻找机会，碰运气。城市里的机会比农村多，不少进城农民可以在城市获得稳定的工作。然而，很多进城的农民都不是一次性进城，而是与农村保留着千丝万缕的联系，包括但不限于：进城农民的父母仍然留守农村；进城农民仍然兼营农业，在经济周期上升阶段进城而在经济萧条阶段回乡；进城失败返乡；年轻时进城，年老时返乡等情况。中国农民进城总是在城乡之间不断地往返，返回农村是他们的底气所在，是进城失败的退路，也是他们今后可以进行的自由选择。习近平总书记讲：“全面建设社会主义现代化国家是一个长期过程，农民在城市没有彻底扎根之前，不要急着断了他们在农村的后路，让农民在城乡之间可进可退。这就是中国城镇化道路的特色，也是我们应对风险挑战的回旋余地和特殊优势。”⑨

  从进城处境来讲，进城农民可以分成两类：一类是在城市稳定就业的农民。他们不仅可以在城市体面安居，成为真正的城市人，而且有农村的土地承包权，甚至还有农村的宅基地和住房。他们保留在农村的权利，年老之后可以回到农村居住。另一类是进城失败的农民。他们无法在城市安居，可能返回农村，农村成为他们的退路。无论如何，在当前及未来很长一个时期，正如习近平总书记指出的，在农民没有彻底在城市扎根之前，不要急着断了农民在农村的后路。

  同时，要特别注意，有两种不同的进城农民，“三农”的政策设计就存在站在哪种农民立场上的问题。能在城市安居的农民是农民中的强势群体，他们有农村承包地，相当于“城居地主”，“三农”政策不应该站在“城居地主”一边，而应当站在进城失败的相对弱势农民一边。给缺少进城机会以及进城可能失败的农民保留退路，将占国内生产总值不足8%的农业增加值主要留给弱势群体，就具有极为重要的政治含义，这也是社会治理有序和有效的重要保证。

  （三）小结

  在全面建成社会主义现代化强国之前，在农民没有彻底扎根城市之前，在国家没有能力为数以亿计农民提供完善的保障之前，作为社会体制的农业和农村，可以为数以亿计农民中的弱势群体，为中国城市市场体制中的弱势群体，提供基本保障和最后退路，从而极大地缓解一般发展中国家在现代化进程中都会存在的阶层紧张关系。农村成为中国现代化的稳定器与蓄水池，国家在应对国内外复杂形势时也可以有更大主动性与选择空间。

  当社会主义现代化强国已经建成，进城农民已在城市扎根，农民大量进城从而极大地缓解了农村紧张的人地关系，国家有能力为所有人提供完善的保障时，作为社会体制的农业和农村就不再重要，“强富美”的乡村全面振兴就有了条件，市场有效、政府有为、保障有力、城乡一体，中华民族伟大复兴也就实现了。

  在2050年全面建成社会主义现代化强国目标实现之前的当前阶段，中国必须充分利用农业与农村社会体制的优势，真正为数以亿计农民中的弱势群体找到出路，让他们也可以从现代化中获益，保持体面的生活。这应当是当前乡村振兴和“三农”工作的根本方针。

  任何偏离了服务占中国人口大多数的缺少城市就业机会的农民弱势群体的“三农”政策，都是应当检讨的。

四、当前“三农”政策的检讨

  所有涉及农业、农村、农民的政策都是“三农”政策，出台“三农”政策的部门包括几乎所有部委。中央每年都发布涉农一号文件。下面对“三农”政策进行讨论。

  （一）农业政策

  农业政策是“三农”政策中特别重要的主体部分。当前农业政策的表述中有农业现代化与农业强国等目标，当然更有粮食安全的目标。

  虽然说当前中国农业和农村都应当服务于缺少城市就业机会的农民弱势群体，农业却是中国现代化最大的基础，这个基础就是粮食安全。不能生产出足够多的粮食，饭碗不能端在中国人自己手里，中国人民吃不饱饭，粮食被别人“卡脖子”，没有粮食安全，中国现代化就会受到干扰，中华民族伟大复兴的梦想就难以实现。

  决定农业产出的首先是耕地数量，因为到目前为止，农产品只能在土地上依靠光合作用才能生产出来。当前中国有19亿亩耕地，主要用来生产粮食。中国耕地的复种指数为1.2—1.6，每年播种面积大约为25亿亩，其中粮食作物的播种面积大约有18亿亩。2022年中国粮食总产量达6.8亿吨。近五年中国平均每年进口1.4亿吨粮食，主要是用作饲料和油料的大豆和玉米。⑩

  粮食进口的主要目的是在主粮安全的情况下，通过进口缓解耕地被过度耕种的压力，减轻水资源压力，减少农业污染。当前中国农业有很大的增产潜力，之所以不将所有潜力发挥出来，是因为并未面临特殊的国际情况，因此“藏粮于地”“藏粮于技”，如果出现特殊的国际情况，无法从国际上进口粮食，中国可以通过提高复种指数在短期内提高粮食总产量。在现代技术尤其是农业大马力机械普及的条件下，提高耕地复种指数并非难事。若按历史上曾达到的1.6的复种指数，中国的播种面积可以达到31亿亩，也就是可以增加6亿亩粮食播种面积。由6亿亩粮食播种面积来弥补每年进口的1.4亿吨粮食应当是足够的。

  农业强国当然不能只是通过增加播种面积来保证粮食总产量，还要通过培育优质高产新品种，推广新型耕作技术，增加农业科技含量，“藏粮于技”，其中种子安全应当是当前农业强国和粮食安全的重中之重。此外，改良土壤，加强农业基础设施建设，进行高标准农田建设，都是增加农业产出的重要措施。在耕地面积基本固定的情况下，增加农业产出，提高粮食产量的根本途径就是提高农业单产。

  与工业生产不同，农业生产是农作物生长周期与农业劳动投入相结合的过程，决定农作物产量的主要因素是劳动投入的数量与质量，这恰恰适合家庭经营，因为家庭可以有效解决农业生产投入不规则的激励问题。当前中国绝大多数耕地都由农户家庭耕种，主要由农村留守老年人和中坚农民种田，其种田的重要特征是精耕细作，因此粮食单产量高于大规模的农业资本。

  也就是说，从未来国家粮食安全的角度来看，以农户为基本单位（老年人户＋中坚农户）是可以通过精耕细作来保持土地高单产从而保证粮食安全的。粮食安全是兼容小农户，而非排斥小农户的。农业强国不是要将小农户从农业中排斥出去，而是要为小农户提供强大的农业基础设施、技术条件，以及种子供给的支持。农业现代化显然也不应是排斥小农户的现代化，不是通过土地流转形成规模经营，从而提高农业劳动效率和增加资本农业收益的现代化，而应当是亲小农户的现代化。

  以此来检讨农业现代化和农业强国的政策与实践，就可以发现当前“三农”政策存在较大问题。举例来说，全国进行高标准农田整治的土地普遍被集中流转给大户耕种，小农户退出了11。再举一例，湖北省曾多次推动农民将土地流转给大户，虽然每次都留下很多问题，却乐此不疲。当前湖北省要求地方各级政府在规定的期限内完成土地流转任务，其原因是他们认为，农业强国和农业现代化不能建基于小农户之上，尤其不能建基于老人农业之上12。他们不明白，老人农业和小农户农业可以为中国提供粮食安全，农业强国目标与小农户农业之间不是互斥的，而是相容的。

  再举一个例子，国务院发展研究中心农村经济研究部设计了以下农业和农村现代化指标：农产品加工业产值与农牧林渔总产值的比值、农业劳动生产率、农业企业带动农户比例、耕地适度规模经营户比例、农村高中及以上学历占比、农村居民人均可支配收入、农村居民恩格尔系数等13，由农业农村部、国务院发展研究中心等政府部门设计农业和农村现代化指标，然后对全国不同地区进行指标加权再进行现代化排名。这就必然刺激地方政府按指标来推动农业和农村现代化，结果就是农业和农村现代化变成排斥小农户的现代化。脱离当前的国情、农情，脱离农业和农村本身作为社会体制的重要性，以及脱离农业、农村要为农民弱势群体服务的本质，这样的农业和农村现代化目标是本末倒置的。

  （二）农村产业政策

  几乎所有人都同意，没有农村产业兴旺，农民就不可能留在农村，更无法在农村致富。产业兴旺也是乡村振兴战略“二十字方针”的第一条。为了农村产业兴旺，政策制定部门也想了很多办法，包括发展休闲农业和乡村旅游业，一二三产业融合发展，将农产品加工业尽可能留在农村，推动一村一品、一乡一业，鼓励农民种植经济作物，通过财政资金支持农村产业发展，等等。

  现在的问题是，农业产业政策的目标究竟是什么？目标若不清楚，各种产业政策就不可能达到目标，支持产业发展的财政资金就会打水漂。

  农村其实有两种不同性质的产业：一是关系到国家安全与稳定的粮食生产。粮食是最为重要和基础的大宗农产品，粮食安全是农业强国的关键方面，所以国家坚决遏止耕地非农化和非粮化，基本农田只能用来种粮食。此外，粮价也是决定社会基本生活成本最重要的指数，粮食供给不足，社会就没有安全感，就会影响国家安全，干扰社会秩序和经济发展。国家对粮食实行保护价收购，农民种粮就可以获得相对稳定的农业收入。二是经济作物的种植和养殖业。粮食以外的农产品可以统称为经济作物，它们的价格波动往往比较大，带有很强的市场特征，这与粮食价格有很大差异。它们的价格受到市场供求关系的影响，当供不应求时，价格就比较高，生产者可以获得超额利润，而当供过于求时，价格就比较低，生产者可能血本无归。总体来讲，种植经济作物以及发展养殖业，虽然可以从市场波动中获益，但是会因为市场波动而要承担远高于粮食生产的风险。

  经济作物的高收益、高风险的特征决定了生产者自己对自己负责，要有对市场的研判，及时调整生产策略，利益自己得，风险自己担。这是一个市场的体系，国家和地方政府的支持可能会带来供给过剩，从而损害生产者的利益。市场有市场的规律，国家以及地方政府减少对市场的干预很重要。粮食收益有限却稳定，经济作物收益不稳定却可能有高收益。经济作物的高收益是以高风险为代价的。

  中国农业平均收益率相对于城市二三产业要低。中国有数以亿计中老年农民参加农业生产。他们几乎不将自己的劳动投入算作成本，而资本经营雇工农业要支付雇工的社会平均工资，资本农业就很难竞争得过老人农业。而且，中国有19亿亩耕地，2亿多农户，就使中国的农产品，尤其是经济作物，比如蔬菜、水果等供给十分充分而且价格低廉。中国是世界上少有的可以实现水果、蔬菜自由的国家，其他农产品也都供给充沛，物美价廉。

  在农业增加值占国内生产总值的比重不足8%的情况下，随着恩格尔系数的持续下降，农业增加值的份额还会下降，而在未来很长一段时期仍然会有数以亿计农户主要依靠农业收入，农业就不可能成为农民的致富产业而只可能是维持农民基本保障的产业。

  如果农业不能让农民致富，那怎么让农民致富呢？一种政策认识是将农产品加工业留在农村，留给农民。现在的问题是，农产品加工业本来也是市场的一部分，应当遵循市场规律，宜留农村就留农村，宜进城就进城。而且即使留在农村，难道就不让工商资本介入？工商资本介入农产品加工，城乡又有何分别？非得将农产品加工业留在农村，以便为农民提供农村就业机会？问题是很多农民早已进城就业了，为什么非得在农村就业呢？

  农业以外，乡村产业兴旺最被寄以希望的是发展乡村旅游和休闲农业，实现所谓一二三产业融合发展。让城市人来农村体验观光旅游，以便为农村提供产业机会，为农民提供就业机会。

  现在的问题同样是，休闲农业的发展必然要遵循市场规律。在农村投资搞建设，吸引城市人来观光，投入并非难事，关键是城里人来不来观光旅游？具有区位优势和观光资源的农村，通过有远见的规划设计，大量前期投入以及有效的组织管理，可以成功吸引城市人，从而真正实现一二三产业融合发展，农民有了就业机会，集体有了收入，产业兴旺就实现了。很显然，全国绝大多数地区农村没有发展乡村旅游的区位、资源，以及组织条件。国家或地方政府支持的结果就是投入巨大，却连勉强维持都难做到，结果是一地鸡毛。这正是当前全国农村已经普遍出现的问题。

  简单地说，在当前仍然有数亿缺少城市就业机会的农民弱势群体要依靠农业收入作为基本保障的情况下，农业和农村产业很难成为使农民富裕的产业。何况农民要致富，也并不是只能够在农村致富，而是可以到城市寻找致富机会，毕竟城市的市场机会要远多于农村。

  当前农村产业政策存在的最大问题是，政策制定者在思维上人为地将城乡分割，以为农民要致富就只能借助于农村产业兴旺，而没有认识到，农民真正致富的机会在城市，农村和农业是为数以亿计农民提供保障的地方。想致富且有能力致富的农民，往往是具有城市市场能力的强势农民，这部分强势农民到城市寻找机会，就会让渡出农村获利机会，为缺少城市就业机会的农民弱势群体提供更多的农业和农村机会。进城农民越多，进不去城市的留守农民就可以有越多可供分享的农业与农村机会。

  （三）美丽宜居和美丽乡村建设政策

  苏南美丽乡村建设（人居环境整治三年行动）的标准比较高，上级检查比较多，排名靠前的有奖励，靠后的则要被约谈，村干部几乎所有时间都用在环境整治中，平均每个村庄一年用于环境整治的资金竟然达到两百万元。浙江是美丽乡村建设的首创地。浙江进行的“千村示范、万村整治”，极大地提升了农民居住环境。可以这样讲，走进苏南和浙江的任何一个村庄，都会留下强烈的干净、美丽、宜居，甚至生态的印象。

  江浙农村是中国沿海城市经济带内的农村，早在20世纪就已经工业化了，当地农民基本不再种田，从农业转移到二三产业。他们的生活方式也城市化了，在农村的住宅大都按照别墅标准建设，建设带装修花费超过一百万元是大概率事件。农民生活方式城市化，住宅别墅化，村庄环境建设就变得十分有意义，农村环境的宜居程度与城市并无差别，甚至比城市环境更好，因为毕竟农村离自然更近，有更多进行生态建设的空间。

  问题是，从全国来讲，农村主要是缺少进城能力农民的生产、生活空间，这些缺少进城能力的农民并非要比城市更好的宜居空间，而是要比城市流浪漂泊更加稳定的生活环境。对中西部留守农民而言，他们对居住环境的期待是卫生、方便、廉价，毕竟好的环境是要付出代价的。

  作为社会体制的农业和农村，必然是低成本的，基本保障性的，是满足农民所需较低水平生产、生活秩序的。生产、生活环境必然是与生产、生活方式与收入水平相匹配的，超出收入水平与农民生产、生活方式的美好环境是无法维持的。或者说，农民居住环境和美丽乡村建设必须适应农民的生产、生活方式与收入水平。

  当前农村环境整治中普遍存在的问题是以外在的（城市人的）标准要求农民，以及以富人的标准要求穷人。举例来讲，经济条件好的农户必然追求更加美好宜居的环境，经济条件较差的农户则更倾向于减少环境方面的支出。因此，有些地方在环境整治中不允许农民养殖禽畜，甚至不允许农民搞庭院经济，将农民用于农业生产的附属建筑拆掉，要求农民对住房外墙进行装修，甚至要求对住房按统一的规格进行改造，以及要求进行垃圾分类，改厕，雨污分流，这就造成农民生产、生活不便，减少了农民收入，增加了不必要的支出。

  农村环境建设的重点应当是提供卫生和便利的环境，而非超出农民实际生产、生活方式和收入水平的五星标准。

  当前全国各级地方政府都投入巨资打造美丽乡村，针对农民居住环境上马了很多“面子工程”，结果政府投入了大量建设资金，之后却缺乏维护，几年过后大量财政资金打了水漂。

  （四）农地制度与小农户经济

  2023年发生多例农民哄抢大户秋收成果的舆情，情况大致是到农村流转土地的种田农户秋收了，当地农民（一般是老年人）守候在田边等着拾荒，有时候拾荒与机械收割混在一起影响了收割，甚至出现拾荒农民哄抢已收割农产品的极端现象。调研表明，哄抢例子几乎都出现在地方政府推动农村土地流转，农户土地集中到大户经营，大多数农民都已无地或少地的地区。为发展现代农业，地方政府有将农民土地向资本集中以形成高投入、大规模农业的倾向，尤其是全国高标准农田改造以后普遍出现了高标准农田向大户集中的问题。大户经营要支付租金，这个租金一般都远高于当地之前土地自由流转的习惯租金，结果就是农村老人农业和中坚农民都被排挤出去，有城市就业机会的农民进城去了，没有办法进城的农村老年人留在村庄。因为没有土地，农村老年人成了闲人，拾荒不仅是他们的一个收入来源，而且是他们社会交往的方式（其他打零工的机会同样也是）。几十上百人拾荒，而且是在自己家门口拾荒，发生哄抢就不奇怪。

  十多年前，笔者到安徽繁昌县（今芜湖市繁昌区）调研，当地也是在经过高标准农田整理后将农民土地集中流转给城里来种田的农户。笔者访谈种田大户时发现，他们与当地农民关系很紧张。他们强烈希望留守农民搬离村庄，不然会严重影响他们安心种田，例如：农民养鸡鸭会影响大户种粮，农民到小河边捞鱼会影响大户灌溉，农民到田埂上种植黄豆会影响农业生产。总之大户与农民之间有着很多冲突。问题是，已经将土地留转出去的农户仍然住在农村，留守老年人无事可做，他们喂鸡鸭、捞鱼虾，以及利用土地种点作物，既是一种休闲方式，也是获得劳动收入的途径。留守老年人与土地结合起来，他们就有或才有用武之地。将他们排挤到城市，不仅生活成本高，而且脱离了村庄土地和熟人社会，他们在城市就会生存艰难。正如前述，不是一两个进城老年人生存艰难，而是数以亿计进城老年人生存艰难，而且他们都集聚在城市的同一个角落（贫民窟），在城市上演“零元购”就是大概率事件。这不是道德或法律问题，而是生存权问题，是政治问题，是社会能不能保持稳定的经济基础与民心向背的问题。

  因此，让有农业生产能力的老年人在农村有事情做，有地种，让他们忙起来，老有所为，是极为重要的政治。何况老年人种田，尤其是种粮食，一定是精耕细作的，亩产量比种粮大户高。

  一种流行的政策思维是，农民种田要想富，至少要种地两百亩才可以达到城市务工收入水平。种两百亩土地，有了适度规模，也有较强的采用新技术和农业机械的动力。这样的适度规模经营农户被称作家庭农场。家庭农场比资本农业能形成激励从而有更高的农业效率，因此，地方政府通过政策支持和财政补贴来培育家庭农场并将之作为地方农业现代化的方向。问题是，中国只有19亿亩耕地，也就只能容纳大约一千万个家庭农场，而当前中国实际上仍然有2.2亿户左右的农户，推动家庭农场，即使这一千万户家庭农场有了相当于城市务工的收入，并致富了，结果却是数以亿计农户失去了土地，留守农村的老年人无法再与土地结合起来，无事可做，天天琢磨“零元购”了：便宜虽小，不占白不占。

  支持资本农业、家庭农场以及现代农业的前提是认为小农户无法实现农业现代化，老人农业没有办法致富。其实，小农户以及老人农业不是要靠农业致富，而是要靠农业保底、保命，他们与土地结合起来才有事情做，也才能通过自己的劳动获得收入。

  让缺少进城机会的农民中的弱势群体有田种，而让农民中的强者进城获取收入，他们有这个能力。在当前及未来相当长的一段时期，城市无法有效吸纳所有农民进城，缺少进城机会的农民和进城可能失败的农民是弱势群体，让城市化进程中的弱势群体可以有块土地耕种，或要田种的时候就有田种，是一种经济制度，更是一种社会保障制度，这是无比重要的。

  有人担忧无人种田，所以要推动资本下乡种田，要培育农村种田大户。这种担忧是杞人忧天：有两亿多农户还会没有人种田？那么，当前有没有出现土地抛荒无人种的情况？这是有的，原因是田不好种。其原因一是土地过于细碎，二是缺乏农业基础设施。只要土地好种就一定有农民愿意种。当前中国农村的普遍情况不是无人种田，而是无田可种。

  因此，当前农地制度应当有两个核心：一是要继续保持土地由农民来种，尤其要防止村庄以外的城市资本下乡流转土地。资本搞农业规模经营出问题是大概率事件。二是一定要为小农户提供种地的便利，为他们解决农业生产中遇到的各种困难，比如土地地块细碎与产权分散，农业基础设施不足，农业社会化服务不完善等问题。

  农业政策和农地制度一定要站在小农立场上，为缺少进城机会的小农户服务。农业不仅要为中国提供粮食安全保障，而且要为数以亿计弱势农民提供生计与出路，从而为现代化提供稳定的社会基础。

  （五）土地制度与“三块地”改革

  农村建设用地被一些学者以及某些政策制定者寄以极高期望。农民宅基地也成为政策热点话题，甚至成为某些人用以改变农民状况，实现乡村振兴的法宝。持续多轮的“三块地”改革也引发全社会关注。

  “三块地”是指征地、农村建设用地和农民宅基地。“三块地”改革之所以会引发全社会关注，是因为很多人以为“三块地”是农民的“金饭碗”，农民因此就可以致富，带着这个“金饭碗”进城，就可以在城市顺利安居。这实在是大谬矣。征地制度就是通过征收农村集体土地用于城市建设，地方政府将征收的土地以城市建设用地“招拍挂”的方式卖出高价，却只按照征收之前的土地用途进行补偿，主要是劳力安置费和土地补偿费。有人认为，如果提高征地补偿标准，甚至允许农民自己开发自己的土地，农民就可以通过农地非农使用发财。这样的认识当然是错误的，原因有三：第一，并非所有土地都适合非农使用，更非所有土地非农使用就一定会有巨大的增值收益。土地非农使用进行城市建设之所以会有高额收益，是因为城市建设、工商业发展需要在土地上进行，没有城市建设的需要就没有土地非农使用的增值收益。因此，只有处在城郊特定区位的土地非农使用才会产生高额收益。土地非农使用的需求来自于城市建设和二三产业的发展，来自于城市规划，来自于城市密集的经济活动，而非来自于土地本身。第二，中国土地早已实行公有制，农村集体土地只是生产资料而非财产。《土地管理法》规定城市建设用地只能使用国有土地。第三，城郊特定区位的农民只占全国的极少数，即使这部分农民从土地征收中发财了，也不代表中国所有农民都可以通过征地发财致富。实际上，当前全国城郊农民几乎都通过征地拆迁获得了远比之前农业收入多的利益，这部分农民的情况远好于其他没有征地机会的农民。

  换句话说，正是通过土地制度的“宪法秩序”，中国消灭了土地食利阶层，从而将农地非农使用增值收益以土地财政的形式用于城市基础设施建设，推动了城市规模扩张和二三产业发展，基础设施建设良好，又进一步推动城市宜居宜业，形成良性循环。而且，国家也从城市出让土地收益中拿出越来越大比例用于“三农”事业建设（其中农村土地整理资金就来自城市出让土地收入）。

  中国不可能通过改变征地制度来形成一个早已消灭的土地食利者阶层，这个土地食利者阶层更不能代表农民，也完全不可能改变农民弱势群体的处境。

  第二块地是指农村集体经营性建设用地，即在《土地管理法》出台之前，农村乡镇企业将农地用于建设形成的所谓“农村经营性建设用地”。目前，全国大概有4300万亩农村经营性建设用地，主要集中在沿海发达地区，即江浙和珠三角地区。农村经营性建设用地的诉求是所谓“同地同权同价”，即农村集体经营性建设用地与国有建设用地同权同价。

  作为历史遗留问题，允许农村集体经营性建设用地入市，可以盘活土地资源，改革确实具有必要性。但若试图通过集体经营性建设用地入市这个历史遗留问题来做土地文章，即允许农村其他建设用地，包括宅基地入市，以增加农民收益，这个方向就错了。因为这样只可能为特定区位的农民带来巨大利益，使其成为土地食利者，真正最贫弱的中西部地区的农民却得不到任何利益。14

  宅基地改革就更是奇怪。宅基地不过是农民在坡地、旱地、荒地上建房子的用地，是农户免费获得，无偿使用的，是农户用于农业生产和农村生活的。现在学界和政府部门想当然地以为农民的宅基地很值钱，如果允许宅基地入市，农民退出宅基地就可以获得几十万元甚至更高的收益。这种认识十分荒唐，因为经过拆房子退出宅基地再复垦的耕地不值钱。为什么农民退出宅基地就可以动辄获得几十万元收入呢？世界上没有无缘无故的财富，农民退出宅基地将之复垦为耕地，再通过城乡建设用地增减挂钩政策变成城市新增建设用地指标，不过是另外一种形式的财政转移支付，唯一的好处是通过复垦农民的宅基地而增加了农村的耕地。

  问题是，当前中国耕地已经稀缺到非得拆农民的房子，复垦农民的宅基地的地步了？既然增减挂钩设计通过复垦宅基地来新增城市建设用地，就一定会有诸如山东“合村并居”之类的恶政来损害农民的利益。农民宅基地就是一块荒地，指望通过宅基地改革来为农民增加财产性收入，为乡村振兴筹措资金，增加集体收入，都十分不靠谱。

  反过来讲，当前中国绝大多数农民还要依托农业和农村。他们就是进城去了也可能还要回村，村庄是农民的退路、归属、乡愁、宗教，外出村民也要落叶归根、入土为安。何况中国现代化不可能不遇到风险，一旦遇到风险，农民在农村有个家，有个退路与保障，整个国家就具有极强的应对风险能力。

  农村土地制度改革一定要防止折腾农民的宅基地。即使农民的宅基地占地多了一点，占了没有使用，也不一定非得与农民及其宅基地过不去，因为宅基地就是农民用于建房的一块荒地，没有想象中的巨额利益。当前，中国农业还未到必须立即复垦农民宅基地这一步。在农民完全进城安居之前，给农民留点宅基地，留点资源冗余，留点安全感，是一种社会体制。中国不缺农民的宅基地。农民进城后，他们自然而然不再需要宅基地，就会退出宅基地，这样宅基地也就可以再复垦为耕地。农业和农村现代化比城市现代化晚半拍，允许农民晚十五年左右再退出宅基地，这既为农民留下退路，又为中国的现代化提供了稳定条件。将来退出宅基地也就成为一个顺其自然、成本很低的过程。

  （六）发展县域经济

  发展县域经济几乎是全国的共识。为发展县域经济，全国几乎所有省级政府都出台了扩权强县的政策，将一部分之前地市一级的审批权限下放到县级，从而使县级有更大的决策权限，以推进县域经济发展。县与地市过去是上下级关系，现在关系变得有点复杂，既有上下级之间的关系（比如干部任免），又有竞争性关系（比如招商引资、财政收支）。

  县级之所以重要，是因为县一级是一个完整的政权单元，具有悠久的历史。郡县治、天下安，全国两千多个县级单位治理好了，国家治理自然就好了。县城是离农民最近的城市，农民城市化首先是到县城买房安居，因为县城房价比较低，又离自己家乡近，往往有很多同样从农村来的亲朋好友，又有相对完整和完善的公共服务尤其是教育医疗资源。农村女孩出嫁也往往要求男方到县城买一套住房。县城因此成为农民进城的第一步。

  现在的问题是如何定位县域经济。当前全国县域建设的主要模式是招商引资，发展制造业，从而大幅度提高县域经济总量与经济水平，最好能向全国百强县看齐。很多省级政府发展县域经济的目标就是要有一定数量的县进入全国百强县。

  招商引资，发展制造业，就要建开发区，进行城市基础设施建设，筑巢引凤，想方设法吸引农民进县城买房，发展房地产业及土地财政，成立各种城投公司，好好经营县城。通过连续几届县委县政府的多年努力，又碰上好运气，招商引资大获成功，繁荣的制造业带来大量就业，制造业吸纳大量劳动力为服务业带来机会，促进了服务业的繁荣。进城买房的农民在县城居住，又在县城就业，真正实现了在县城的安居，完成了城市化。二三产业的繁荣进一步带动县城房地产业的发展，土地财政收入很高，不仅可以更好地建设城市基础设施，而且有能力还清之前的地方债务。一个经济繁荣、人民安居乐业的县域经济发展典型就成了全国的榜样。从某种意义上讲，当前全国百强县就是这样发展起来的。

  问题是，在当前阶段，中国许多制造业已经进入产能过剩阶段，中西部地区县域经济还有没有可能复制东部沿海地区百强县的经验？应当说，总体来讲，中西部地区学习复制东部沿海地区百强县经验成功的少，失败的多，表现就是中西部绝大多数县级经济开发区都处于关停状态，现代制造业极少，不能提供大量的就业机会，服务业也就难以发展起来，进城农民在县城没有就业，即使买房了也住不下来。县政府为招商引资，建设城市基础设施，负债累累。结果以县城为中心的县域经济陷入困境。

  最近数年，沿海地区正在淘汰“落后产能”，这些“落后产能”的一部分转移到东南亚和印度等国家，一部分向我国中西部转移。这也正是中西部县域经济发展的最好机遇。问题是，“落后产能”的承接需要有基础设施和产业配套，以及其他各种基础条件，县域经济规模比较小，聚集程度比较低，进入县级产业园的制造业往往因为缺少配套而难以保持产能。相对来讲，地市一级有更好的产业基础，也有更多产业配套和其他各种产业发展的便利条件，比如地市一级一般都有大学，也有更好的区位与交通。从东部沿海地区转移出去的制造业就更倾向于落到中西部地级市，而地级市也有扩大规模、形成产业集群的强烈意愿。中国目前有接近三百个地级市，大多数省份有10—20个地级市，如果每个地级市能够通过产业集聚形成具有规模效益的制造业中心，中国的制造业就有足够的城市载体。

  反过来，如果县级政府也将吸引现代制造业作为中心任务，通过提供政策优惠同地级市展开招商引资的竞争，结果就很可能是，县一级招商引资固然是很难达到合理规模，地级市也因为产业分散而无法达到合理规模，从而造成整个地区的规模不经济，难以偿还为产业发展进行大量投资而形成的债务，并因此损害了地方的长期发展。

  也就是说，对于中西部地区来讲，地级市与县域经济之间应当分工合作而非竞争，具体就是将地级市作为中等城市来发展，地区内的制造业产能向地级市集中，以便很快形成制造业中心，从而为第三产业的发展提供基础，并为当地进城农民提供就近就业机会。

  县域经济发展的重点则应放在为农民和农村提供健全的基本公共服务上。因为缺少就业机会，并且主要是为农民提供基本公共服务，县城就不应当按城市高消费版本进行建设，而应当将建设标准大幅度降低，以为农民提供廉价、便捷、全方位的公共服务。

  当前中西部绝大多数县域经济的发展都不可能复制东部沿海地区百强县的经验，应当将经营县城变为服务农业和农民。只有将县域经济定位清楚了，才可以制定出符合实际的县域经济政策。

  （七）应对农村老龄化

  应对农村老龄化有两种不同思路：一种是通过建立农民养老账户，由农民缴纳养老保险来解决农民养老的问题。传统时期，农民养老都是靠家庭。新中国为孤寡老人提供“五保”，有子女的家庭则依然靠子女养老。当前时期，随着城市化进程加快，农村青壮年劳动力大多已经进城，农户家庭出现了分离，留守农村的老年人不再与子女一起生活，他们如何养老就是一个问题。更大的问题是，在中国“未富先老”的国情下，选择什么样的农村养老制度是一项特别重大的政策安排，需要认真仔细讨论。

  西方发达国家大都有健全的社会养老保险体系，人们到了退休年龄就开始领养老保险（养老金）。养老保险是由保险人、雇工企业共同缴纳，由国家力量来保障的基金，其本质是由在职工作人员缴费，退休人员享用。因为老龄化，西方发达国家领取养老金的退休人员与在职工作人员的比例很高，要保证退休人员体面地养老，在职人员就要缴纳很高的养老保险金，严重影响了他们的收入水平，提高了社会成本，由此造成养老基金不堪重负，社会效率大打折扣。西方因此一直在延迟退休年龄，比如由60岁延长到65岁。

  中国现在正在建设全民社会保障体系，养老保险大体分为三个层次：一是由国家财政负担的机关事业单位养老保险，二是城镇职工基本养老保险，三是城乡居民基本养老保险。城镇职工基本养老保险由职工个人和企业共同缴费，只要连续缴费十五年，到了退休年龄就可以领取养老保险金。按目前的缴费水平，企业职工每个月大概要缴纳500元，所在企业大概也要为每个职工缴纳1000元，等到退休后，每个月可以领取大约2500元养老金。

  除了前两种养老保险以外，国家为所有城乡居民设计了城乡居民基本养老保险。城乡居民依据个人意愿自愿缴纳养老保险，缴满15年即可在退休后领取养老保险金。城乡居民基本养老保险分为两个部分：一是基础养老金，无论缴费多少都可以领取。当前全国基础养老金的保障水平普遍比较低，大概每月100多元。另一部分是个人账户养老金。若个人每月缴1000元养老保险，连续缴纳15年，退休后每个月领取的养老金大约为500元。从全国农村的缴费情况来看，自愿缴纳养老保险的比例比较低，一般农民到了60岁只领一百多元的基本养老金。

  国有农场在20世纪末学习农村进行土地承包，自负盈亏。后来全国国有农场搞改革，将农场职工纳入城镇职工基本养老保险范畴，由职工和农场一次性补缴养老保险费，从而具有了远高于城乡居民的养老保险水平。既然缴纳了城镇职工基本养老保险，退休后可以领取养老金，农场就要求到了退休年龄的职工退出之前承包的土地。

  也就是说，退休金实际上是由个人、单位和国家提前进行的储蓄，在退休后逐月发放。农民工到城市务工，被强制加入城镇职工基本养老保险，每月个人缴500元，企业缴1000元，而农民工每个月工资可能只有4000元，因此不太愿意参加养老保险，企业当然更不愿参加了。农民工有强烈的现金收入倾向，若企业缴费和个人缴费都发给农民作现期收入，每个月4000元工资，就可以拿到5000元，而若缴费，拿到手的就只有3500元，3500元与5000元的月工资完全是不同的档次。

  农民是自雇劳动，若要缴纳养老保险，就只缴个人的，退休后领取的养老金就很低，如果让他们按个体户那么高的比例缴费，确实缴不起。中国是发展中国家，“未富先老”是严峻的挑战，目前中国已出现养老基金亏空，再由国家来承担农民个人应当缴纳的保险金，肯定是难以承担的。当然，国家必然要为农民养老承担起责任，现在的关键是承担多少及如何承担。将农民纳入城镇职工基本养老保险范畴，不仅国家承担不起，而且农民也不愿意。

  当前中国农村应对“未富先老”有两个特别有利的条件：一是过去中国农村就一直是家庭养老，国家实际上几乎不承担农村养老的责任，而且大部分时候 “五保户”的保障责任是由农村集体经济组织承担的，也就是说，中国在设计农村养老制度时没有既得利益的强约束；二是在中国农村，家家都有承包地、宅基地和农村住房，有农村熟人社会的关系资源，在身体健康能劳动时，农民与土地结合起来，完全可以自己养老。实际上当前农村六十岁左右的老年人不仅是农村壮劳力，而且往往还在为住在城市的子女源源不断输送农产品。农民真正需要养老的时间主要集中在高龄阶段，这个阶段可以继续以家庭养老为主，同时通过发展国家支持的农村互助养老，借助村社熟人社会资源和村庄自然环境条件，发展起具有中国特色的低成本养老。

  在中国当前的发展阶段，农村照搬西方发达国家的养老保险制度，既搬不过来，又运行不下去。发展基于中国国情和农情的“不离土、不离乡”的互助养老，是当前时期应对农村老龄化的正确方向。15

  （八）基层治理问题

  当前基层治理存在的问题很多，在一些地方，典型的表现是村级治理行政化，基层形式主义泛滥，群众基础基本丧失，“为了群众”代替了“依靠群众”，农民美好生活不是由群众来建设而是群众等待国家来建设，农民变成乡村振兴中的客体，国家为农民建设美好生活，农民却借此来要挟国家，以谋取个人更大好处。

  传统时期基层治理最重要的工作无非两项：一是完成国家农业税征收任务，二是维持农民基本生产、生活秩序。要完成这两项工作就得实现一定程度的自治，与农民商量如何分摊责任，如何建设公共品，以及建设什么公共品。

  农民自己出钱、出力建设保持基本生产、生活秩序的公共品，就会高度关注和参与建设什么公共品以及如何建设的议题。没有基本公共品，不能保持基本生产、生活秩序，农民就难以生存，这就会逼迫农民，特别是他们中的积极分子站出来自救。

  现在的问题是，国家将越来越多的资源投入农村，为农民提供公共品，甚至为农民建设美好生活，既然农民可以免费获得，当然就不会自己出资、出劳力，更不会积极组织起来自救。国家资源下乡，村干部所有时间都用于完成上级布置下来的任务，没有时间做群众工作，群众对村干部在忙什么毫不关心，对公共品需求偏好也无法表达。农村基层治理中出现了普遍的悬浮型内卷。16

  当前基层治理必须解决的问题是，要将自上而下的资源转移与农民自下而上的积极参与对接起来。如果没有调动群众的积极性，群众没有积极参与基层治理，无论有多少国家资源下乡也很难搞好基层治理。

五、当前“三农”政策研究中的思维模式

  总体来讲，当前学界和政策制定部门关于“三农”政策的思考中存在比较严重的形而上学，表现为混淆目标与指标，将结果当作原因（倒果为因）；缺少整体思维和辩证思维；缺乏通过具体问题具体分析来识别矛盾性质，找到矛盾的主要方面，有重点、有策略、分轻重缓急地解决问题的智慧。政策研究过程中存在着机械论、教条主义，静态片面地看问题，形而上学，造成当前“三农”实践中问题重重。鉴于此，应当对“三农”政策进行系统清理。具体地讲，当前在“三农”政策研究中应当特别注意以下两个方面。

  （一）“三农”政策必须服从和服务于中华民族伟大复兴的大局

  要实现第二个百年奋斗目标，就应当对实现目标的环境、道路和方法进行研判，对每个方面的工作和每个阶段的重点进行分析，要抓住每个阶段的主要矛盾和矛盾的主要方面，避免枝节问题干扰主要工作，重点突破而不是平均用力。

  毫无疑问，实现第二个百年奋斗目标的主要方面是以城市市场体制激活二三产业，通过科技进步和产业升级，推动中国产业链和价值链升级，通过创新来保持经济持续增长。只有经济总量持续增长，人均国内生产总值开始接近美国、欧洲等西方发达国家的水平，才可以说全面建成了社会主义现代化强国。

  在建设社会主义现代化强国的进程中，国家必须将主要资源用于科技进步和产业升级，并充分利用市场体制在配置资源上的优势作用。同时，国家必须为缺少进城能力的农民弱势群体提供保障，让他们可以分享到现代化与城市化带来的好处。农业和农村现代化不是要排斥农民弱势群体，而是要服务于他们，因此，农业和农村同时也是一种社会体制，农业和农村现代化比城市现代化、二三产业现代化慢半拍，这样就形成中国社会主义现代化强国建设中城乡之间相互支持、相互补充、相辅相成的关系，而非齐头并进。当前以及未来相当长一段时期，中国社会主义现代化强国建设中矛盾的主要方面是城市，是科技进步和产业升级，是市场体制；矛盾的次要方面是农村，是农业，是社会体制。

  “三农”政策必须服从和服务于中华民族伟大复兴事业，与城市现代化、科技进步、产业升级相互配合、相互补充、相互支持。

  （二）要防止静态思维，防止倒果为因

  当前“三农”政策研究中有一种思维模式需要警惕。第二个百年奋斗目标是2050年全面建成社会主义现代化强国，实现“强富美”的乡村全面振兴。政策研究者就倒推，既然2050年要实现“强富美”，从现在到2050年，农业、农民和农村的“强富美”就应当分阶段、分地区、按计划地进行目标分解。农民要富，农村就要产业兴旺，农民种田就必须有适度经营规模，因此就要在农村发展产业，将农村土地集中到家庭农场中，等等。这种对“强富美”的理解，是倒果为因的。简单地说，要实现中华民族伟大复兴的目标，不可能现在就制定出一个详细的行动蓝图，而总是在进行社会主义现代化强国建设的征程中，依据形势变化，调整行动方案。每个阶段都有特殊矛盾，每个领域都有特殊情况，这些特殊之处是之前不曾预料到的新情况、新问题，只有具体问题具体分析，才能进行有效研判与正确应对，而不可能一开始就有一张完美的，确定所有细节的行动与建设方案。

  就从“农民富”来讲，全面建成社会主义现代化强国，当然农民是富的，农业是强的，农村是美的。不过，2050年的农民与当前时期的农民可能是两个完全不同的概念。中国仍然是发展中国家，国家能力还比较有限，农民正在进城，很多进城农民可以在城市稳定地就业，从而安居下来成为城市人，留守农村的弱势群体不是不想进城，也不是希望留在农村致富，而是他们在缺少城市就业机会时，希望获得农村和农业社会体制的庇护。在现代化的当下，留守农民并不富，也不是以富为目标，而是以获得基本保障为目标。随着中国经济持续发展，会有更多农民进城，从而让渡出更多农村和农业获利机会，大幅度缓解农村人地紧张关系，留守农村的农民就有可能通过持续扩大经营规模，实现“强富美”。

  也就是说，要经历一定阶段的农村和农业社会体制，通过为更多进城农民提供就业，最终实现“强富美”的乡村全面振兴。

  在全面建设社会主义现代化强国的目标中，要依据特定时期，特定国际、国内环境条件，进行战略重点和具体战术的调整。静态的、机械的、倒果为因的政策设计，肯定是错误的。

六、当前“三农”政策研究中应当注意的方法问题

  当前“三农”政策研究中往往习惯于对标、对表，自上而下提要求、排任务，缺少对复杂实践的深入研究，缺乏对运动中出现的意外进行研判的能力。实际上，几乎所有伟大目标的实现都不只是来自于决心、理想和目标本身，而且是来自于在实现伟大目标过程中全身心地参与实践，深入理解实践，随时依据实践中出现的新情况、新问题进行具体问题具体分析，并采取有效的应对措施。在运动中歼灭敌人，就需要在运动战的全过程中保持高度的智慧与策略能力，在运动中找到敌我力量在局部对比中的稍纵即逝的战机，集中兵力消灭被孤立出来的一股敌人，再借歼灭这股敌人所形成的士气，一鼓作气再打败几股敌人；“围剿”就被破除了，敌我力量对比有所改变；待下一次“围剿”时，再通过运动战歼灭敌人，打破“围剿”，取得最后的胜利。任何一个伟大目标都不可能通过刻舟求剑来实现，在实现伟大目标的每次运动战中都需要用全部智慧对复杂且多变的战场形势进行具体分析，随时调整战术，集中优势兵力抓住战机歼灭敌人。这是高度机动灵活、高度智慧的。将战略与策略，原则性与灵活性结合起来，才可以实现伟大目标。任何形而上学地以为现在就可以制定出未来的伟大目标的细节，并必须亦步亦趋地执行的方案，必然会失败。当前“三农”研究中的形而上学和教条主义已经相当严重，必须进行深刻检讨。以下简单讨论几个方法问题。

  第一，整体与部分。中国未来相当长一段时期的根本利益和整体目标是全面建成社会主义现代化强国。要建成社会主义现代化强国，就要对现代化的各个部分进行分析、研判，集中资源于每个阶段的关键任务，重点突破，而不可能齐头并进，分散用力。部分应当服从和服务于整体。农业和农村现代化应当服从和服务于中国现代化的整体目标。在复杂的国际、国内环境中，农业和农村现代化可能要比城市现代化和科技进步与产业升级慢半拍，因为当前及未来很长一段时期，中国现代化的主要任务仍然是发展生产力，尤其是要在科技进步和产业升级上取得突破，从而可以打破西方既得利益集团对中国产业的“围剿”，阻止中国产业升级。这是一场你死我活的殊死战斗。

  第二，长远与短期。2050年全面建成社会主义现代化强国，实现乡村全面振兴，这些都是长远目标，是要经五个以上五年规划才能达到的目标。长远目标与短期目标最大的不同是，长远目标是粗线条的，不确定性很多，不可能有具体的实施方案；短期目标则有具体资源配备和行动步骤的实施方案。长远目标的实现往往要经由进两步退一步的过程，退的目的是收回拳头再打出去才有力量。同时，长远目标必须留有余地，以应对出现的意外情况。不留余地，没有冗余，就可能会死机。调整、巩固、充实、提高，长远目标在实现过程中，一定要依据实际情况进行方案调整，最终才能实现目标。

当前“三农”政策研究中存在的一个问题是将长远目标当作当下任务，比如将2050年实现乡村全面振兴所要求的“强富美”作为当下“三农”工作的中心任务，而不明白当前“三农”工作的中心任务仍然是为缺少进城机会的农民提供基本保障，农村依然是现代化的稳定器与蓄水池，只有再经过几十年的努力，现代化和城市化取得了决定性的进展，绝大多数农民都已进城并在城市安居，“强富美”的乡村全面振兴才有可能实现。

  第三，战略与策略。乡村振兴是战略，不能将战略要求直接变成行动策略，甚至战术方案。战略是总体的、长远的，而非局部的、短期的。

  第四，目标与指标。乡村振兴的战略目标，农业和农村现代化的目标，以及农业强国的目标，包括一系列的指标，甚至可以用指标去衡量目标实现的程度。问题在于，一旦将目标指标化，就很容易出现以指标代替目标的问题，将目标庸俗化、简单化、片面化，从而影响了目标的实现。尤其是将总目标分解为分目标，又对各个分目标进行指标化时，片面追求指标的结果可能就完全背离总目标的方向，造成严重的目标错位和目标损害，其中一个典型是当前学界和政策制定部门在农业和农村现代化指标体系研制中存在的问题。

  第五，一般与特殊。地方解决地方的特殊问题，中央则考虑全国一般问题。每个地方都有特殊性，地方在解决自己特殊问题的过程中可能积累出有助于解决全国一般问题的方案，中央对地方特殊方案进行研判，决定是否变成全国的一般方案。

  现在“三农”实践中出现的一个问题是，全国各级地方政府往往倾向于掩盖地方的特殊性，而试图为全国创造经验。每个地方都热衷于为全国创造经验，这样的经验就经不住推敲和考验。

  地方热衷于创造经验是为了显示政绩，他们必然倾向于将特殊说成一般。只有地方致力于解决自己的问题，并找到了解决自己问题的办法，他们才不会包装自己，掩盖缺点，才可能为全国具有同样问题的地方提供一般性的解决问题的经验。

  第六，主要矛盾与矛盾的主要方面。全面建成社会主义现代化强国主要靠科技进步和产业升级。当前，在城乡关系上，城市现代化和高新技术才是主要矛盾或矛盾的主要方面，农村和农业现代化是次要矛盾或矛盾的次要方面。主要矛盾解决了，次要矛盾就迎刃而解；主要矛盾解决不了，次要矛盾解决了也于事无补。

  从当前的农业和农村问题来看，因为农民中的相对强势群体可以进入城市获取各种就业机会，他们就并不完全依靠农业、农村，当前农业和农村现代化的主要矛盾就是要为缺少城市市场能力与机会的农民弱势群体提供就业机会。中国农业和农村不仅要保证粮食安全，而且要为数以亿计现代化进程中的弱势农民尤其是农民中的弱势群体提供就业。

  第七，市场与社会。让市场在资源配置中发挥决定性作用，是全面建成社会主义现代化强国的必然选择。市场可以激发每个主体的积极性，同时，市场竞争中必然会有人失败，会产生马太效应，因此，越是发挥市场的作用，就越需要有社会体制来予以对冲与平衡。

  城市是更加充分的市场体制。这个市场体制为农村中的相对强势群体提供了机会，农民中的强势群体进入城市获得就业与收入，并在城市体面安居。农村和农业则更多是作为社会体制为缺少进城机会的弱势群体提供基本保障与最后退路。城乡之间的关系是对立统一、相辅相成的。若农村和农业也高度市场化，数以亿计农民没有出路，中国社会就不可能稳定。因此，当前中国“保护型”的城乡二元体制就显得十分重要。这不是应当破，而是需要立的。

  总之，关于“三农”政策研究的核心是要懂得辩证法，要研究在具体实践中不断展开的矛盾的特殊性，要具体问题具体分析，针对实践中不断出现的新情况、新问题，采取或调整战略与策略，最终为中华民族伟大复兴事业贡献“三农”力量。

七、小结

  本文试图从中国现代化的角度来理解当前 “三农”问题的本质与核心。本文认为，“三农”工作必须服从和服务于全面建成社会主义现代化强国的总目标。在中国快速城市化的背景下，决定中国现代化成败的关键是科技进步和产业升级。借助市场体制，城市将各种生产要素聚集起来，持续推动经济成长和产业进步。城市为进城农民提供了就业。随着越来越多农民进城并安居下来，就有越来越多人让渡出之前的农村和农业获利机会，从而可以持续缓解农村人地关系的紧张局面，到了一定时点，农村和农业也可以为留守农村的农民提供较高的收入，从而实现“富强美”，最终实现乡村全面振兴。

  虽然城市为进城农民提供就业，但仍会有进城农民难以在城市安居，他们不愿意在城市漂泊、流浪，就会返回农村。能进城的农民一般都是农民中的强势群体，比如年轻力壮、家庭富裕的农民。目前农村仍然有5亿居民，其中大多数是缺乏进城能力的弱势群体，尤其是农村老年人群体。

  因为农民中的强势群体可以进城，他们对农业和农村的依赖程度比较低。对于数以亿计缺少进城能力的农民弱势群体以及进城可能失败的群体，农业和农村是他们的基本保障和最后退路。只要能与土地结合起来，数以亿计农民中的弱势群体就可以获得基本保障，这极大缓解了城市和国家的压力，从而为中国现代化提供稳定的农村根基。

  农业和农村必须生产出足够的粮食以保证国家粮食安全。同时，农业和农村也是社会体制，正是作为社会体制的农业和农村为中国数以亿计农民弱势群体提供了基本保障和最后退路，城市市场体制才可以开足马力向前奔跑，全面建成社会主义现代化强国的目标也就一定可以实现。