生活治理与国家治理新秩序

  党的十九大明确提出，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标。”①围绕“美好生活”的奋斗目标，国家实施了脱贫攻坚、乡村振兴等战略，通过人居环境治理、厕所革命、移风易俗等一系列具体措施，国家深度介入农民新生活秩序的建构过程，生活治理俨然成为最近十余年来基层治理最为突出的现象之一。

  生活治理预示着一种国家治理新秩序的形成。以乡村治理为例，国家治理的重心从与农业生产相关的职能转向与民生相关的活动，而治理有效不仅有赖于国家能力的提升，更取决于自治、法治和德治（简称“三治”）的有效融合。乡村治理需要回应发展不平衡不充分背后所隐含的“解放政治”议题，改变不同地区、不同群体之间的不平等结构。国家需要综合运用强制和调配等能力，让农民获得教育、养老、医疗等领域的均等化公共服务。同时，乡村治理还要回应美好生活所隐含的生活政治议题，不断满足人们对新生活方式的追求。国家需要为农民新生活秩序提供必要的物质基础，积极干预农民的生活危机，引导农民过上健康的生活方式。

  生活治理并不是对传统治理秩序的替代，而是为国家治理注入新活力。在国家治理现代化的视野下，安置好人们的生活本身就是现代国家的应有职能。传统治理中有关美好生活的理念和方法，也在社会转型中创造性转化。本文需要解释的是，生活治理作为一种国家治理新秩序，其主要内涵是什么，在基层是如何建构的。

一、国家治理的生活转向

  （一）生活治理的出现

  进入21世纪，中国社会尤其是农村地区，可谓进入了一个生活革命的时代。一方面，生活革命以生活方式现代化的面貌出现。生活方式也是通过对生活资源的有效配置追寻生活质量的行为方式和方法。改革开放以来，我国居民的收入不断增加。到2020年，现行标准下农村贫困人口全部脱贫，农村居民的恩格尔系数降至30%左右，我国进入了全面小康社会。这意味着，人们生活方式有了更多选择，对生活质量也有了更高的要求。比如，都市型生活方式初步确立并在全国范围内迅速普及②，以单元房和汽车出行为代表的都市生活方式，成为生活的“日常”。现代生活方式不仅体现在物质生活质量的提高上，也体现在生活观念的改变上。概言之，一种以理性化为特点的生活秩序，逐步形成。

  另一方面，生活革命以生活方式危机的面貌出现。比如，家庭的私人化和个人主义的崛起，带来孝道衰弱、无公德的个人等生活方式危机。③在一些地区，因代际关系失衡所导致的农村老年人自杀，亦成为一个显著的社会问题。④人情异化、高价彩礼等社会问题此起彼伏，引起了人们的关注。生活方式首先是人们寻求“生活意义”的行为方式和方法，生活方式危机很大程度上是由于人们安身立命的价值基础发生了动摇，进而产生了中国农村整体性的伦理性危机。⑤

  客观上，社会问题往往源自生活问题。在社会变迁比较缓慢的时候，生活方式不会发生急剧变化，人们可以不断调整旧有的生活方式，构建新的生活方式以适应社会变迁的要求。因此，在通常情况下，生活问题是通过社会自我调节来解决的。比如，“长老统治”对孝道衰落现象可以构成有效制约，社区舆论压力也会对人情异化现象进行规范。但在社会急剧变迁的情况下，社会自我调节机制失去了力量，生活方式危机往往脱嵌于社会系统，反噬社会秩序，制造总体性社会危机。当前的生活方式危机，是在新旧两种生活观念转化过程中，旧生活秩序已经瓦解，新生活秩序没有完全形成所导致的。因此，生活方式危机的解决，有赖于个体生活方式的成功转型，也有赖于国家干预。有学者认为，社会治理活动本质上是一种对百姓生活的治理，其直接指向是群众怎么过日子。由于社会治理通常以人格化的方式融入日常生活过程，帮助群众实现有序和幸福的生活，因此可称为“生活治理”。⑥当前，以安置人们生活，建立美好生活为指向的生活治理，成为国家治理转型的重要组成部分。

  在宏观上，国家治理的生活转向，体现为一种以“社会保护”形态出现的反向运动。⑦改革开放以后，市场作为社会资源分配的决定性机制，表现得特别明显。以农村地区为例，生、老、病、死等生命事件，一度依赖于市场机制，这导致因病致贫、因穷辍学和老无所养等生活危机的出现。进入21世纪以后，国家越来越意识到与人类生存相关的医疗、教育、养老等服务，需要“去商品化”，逐渐实行了免费义务教育、新型农村合作医疗、农村最低生活保障、农村养老保险等社会政策。近些年，国家又通过脱贫攻坚行动让现行标准下的农村贫困人口全部脱贫。由此，国家一系列社会保护行动为人们提供生活机遇，让市场重新嵌入社会生活，也意味着国家全面进入生活领域。

  在微观上，国家治理的生活转向，表现为国家治理目标从发展向生活的价值转向。比如，社区治理主要着眼于利益格局调整、生活乐趣发掘、邻里关系培育和道德责任重建。⑧当前，生产空间与生活空间的分离已成普遍趋势，传统的乡村社会也逐渐社区化，其生产功能急剧弱化，从生产本位走向生活本位，农民生活秩序也趋于问题化，以资源或服务生产秩序为中心的乡村治理实践越来越不可持续，从而要求制度和生活的统一。⑨具体而言，乡村治理的生活转向是要通过国家治理手段实现农民生活世界中生活空间、生活观念和生活实践的现代化。⑩

  （二）生活治理的建构逻辑

  国家治理的生活转向是生活革命和国家建构双向运动的结果。事实上，习俗、民情、生活习惯等历来是国家治理的重要内容，良好的生活习惯是变革时代制度建设成功的基础。11西方现代国家形成的一个重要标志是生命政治的形成，国家通过卫生、教育和人口登记等制度来安排人们的生活，从而实现国家的有效治理。12与西方不同，中国传统的治国理政实践建立在“家国同构”基础之上，国家与人民的关系是内外表里关系而非利益博弈关系13，以道德教化为主要方式的礼治秩序具有深厚的社会基础，这既意味着国家对个体生活的介入存在合法性，也意味着生活是我国国家治理持续关切的主题。

  在近代以来的国家治理实践中，生活治理长期以“解放政治”形式出现。解放政治是“免于剥削、不平等和压迫”的政治，国家通过改变不均衡的资源、权力和机会分配的制度和结构，为贫穷的、受压迫的和受歧视的人创造机遇。因此，它是一种生活机遇的政治。14在现代社会，以社会保护面貌出现的经济社会政策，仍然是一种解放政治。但西方20世纪中叶兴起的新社会运动，开辟了“生活政治”实践。15在生活政治中，政治行动主要诉诸社会运动，而不再局限于选举、集团和政党政治；政治领域也不再局限于国家、民族和阶级等宏大话题，而是关注环保、性别等日常生活议题。因此，生活政治其实是一种生活方式选择的政治，在反思解放政治基础上建立新的生活秩序。

  中国的生活治理表现出更加复杂的形态。国家治理的生活转向是现代国家建构的延续，以创造美好生活为中心的治理行动，一直内在于中国的政治实践中，社会改造是国家建构的有机组成部分。当前城乡地区实施的一系列社会保护行动，本质上是为美好生活创造条件。新中国在基层建立群众性自治组织，通过各种群团组织将不同群体组织起来，并依托这些组织强化邻里互助和社会合作，开展扶弱济贫、爱国卫生运动、调解民间纠纷等活动，既是国家政权建设的具体措施，也是新生活方式得以形成的关键举措。从中国共产党领导的生活治理经验看，关心群众生活既是群众路线等政治合法性建构的具体表现，也是通过社会改造实现国家现代化的具体路径。具体而言，新中国将生活改造与社会结构重塑相结合、生活改善与生活规训相结合、兜底保障与增权赋能相结合、思想精神改造与物质生活改造相结合，实现“生活国家”对基层社会与个体生活的系统性治理。16

  国家治理的生活转向还是对当前新生活方式兴起的政策回应。近年来，贫困、环保、动物保护、性别等新生活方式议题在社会各界有极高的关注度，针对儿童、老人、妇女、农民工等弱势群体的社会行动也有极大社会影响。面对新的治理议题，国家在原有的制度轨道上主动回应新的治理需求。在个体化时代，与家庭再生产密切相关的生育、抚养、赡养等社会行为有了新特征，国家调整了干预策略，在解决生活危机中尝试构建新生活秩序。比如，对儿童权益的一系列保障，要与父母婚姻状态和户籍管理脱钩；通过加强养老保障和社会化养老服务，让老年人减少对家庭养老的依赖；通过移风易俗，降低人情走动、攀比竞争等相关生活成本。客观上，通过分类控制体系，绝大多数社会组织都被纳入政府监管之中17；那些具有浓厚日常生活色彩的农民上访行为，仍然在信访这一原有制度轨道上进行18。因此，中国以生活方式变革为导向的社会运动并未挑战现有政治秩序，反而是国家构建生活治理新秩序的有生力量。

二、生活治理的四种形态

  当前中国的生活治理内在于国家治理，并有极强的延续性。作为一种国家治理新秩序，它并不创设新的政治行动和政治领域，而是在既有的政治框架内开展治理活动。它采用了很多新的治理方式，这些治理方式并非凭空产生，而是对传统治理方法的激活和创新。生活治理意味着国家治理重心转移到生活领域，但这并不意味着国家发展职能的弱化。中国有丰富的治国理政经验，生活治理也呈现出复杂的形态。

  总体而言，当前的生活治理都受国家规制，呈现出明显的分类控制特征。根据生活问题的来源、实施力量、治理方式和控制程度，生活治理表现为四种形态（见表1）。

  （一）社会保护

  现代国家拥有保护生命的权力。国家将健康、卫生、出生率、寿命、人种等与人口相关的特有现象问题化，从而将人口的调节、干预和管理等治理行为合理化。某种意义上，生命政治就是一种新的治理方式，它以合理化的方式对被治理者进行治理。19其最为“合理化的方式”便是官僚制行政。比如，生育政策可谓是一套高度理性化的政策形式，其政策设计建立在人口结构、出生率、死亡率、增长率等计算、分析的基础上，决策和执行都依赖于一系列与人口相关的指标。再比如，脱贫攻坚行动也是建立在对人口的营养标准、贫困线、贫困发生率等精准计算的基础之上，国家通过相关指标的控制来实施政策。

  一般而言，社会保护以社会政策的面貌出现，由中央和地方政府开展官僚制行政，对治理对象的控制强度也比较高。比如，计划生育政策高度依赖于“压力型体制”，国家将衡量人口数量和质量的指标层层分解，转化为各级政府的行政任务，并以此作为绩效考核的依据。而在生育政策放开后，政府也需要通过生育补贴、托育配套等政策来鼓励生育。在脱贫攻坚行动中，国家采取了集中力量办大事的机制，通过对口帮扶等措施，集中大量资源让贫困地区摘帽，使贫困人口摆脱绝对贫困。

  现如今，国家建立了从摇篮到坟墓的社会保障体系，通过生育、教育、养老、医疗等社会政策，来安置人们的生活，让人们的基本生命安全不因自然或人为的因素受到威胁。并且，社会保障政策具有强制性，哪怕是以服务的形式出现，其工作也是具有鲜明的行政性——工作标准化、程序化，依照有关法律政策严格实施。

  （二）乡村建设

  21世纪以来，国家进入以工补农、以城带乡的阶段，开启了新农村建设、美丽乡村建设、脱贫攻坚、乡村振兴等行动，其重点便是改善村庄基础设施。乡村建设行动的资金大多数来自中央和上级财政的各类专项资金，以项目的形式实施各类建设。也是在这个过程中，项目制成为国家治理新形态。20尽管在国家治理体系内部，项目制本质上也是科层制，但在项目落地过程中引入了市场力量，项目的申请、审批、实施和评估，均严格标准化、程序化。

  乡村建设行动改造了农民的生活环境。就基础设施而言，今天农村的水、电、路、网已经能够支撑起现代生活方式。但项目制具有封闭运转的特征，其管理有严格的制度流程，给国家治理带来了两个后果。一是在分级运作的过程中，项目制重置了行政方式，一种遵循技术理性的行政方式在乡村建设行动中蔓延开来，基层治理的非正式性和灵活性逐渐减少。在这个意义上，项目制可以说是一种控制性更强的行政方式。二是项目制在基层实施过程中，基层组织和群众参与的程度逐渐降低，他们只是项目实施的协调方，而非乡村建设的主体。在这个意义上，以项目制为主导的乡村建设行动是对人们生活环境的改善，但并不能嵌入人们的日常生活，其控制性比较有限。

  过去，农村基础设施建设主要依靠基层组织，甚至依靠农民的投资投劳，国家对乡村建设的职责比较有限，也就谈不上在生活环境改善上来强力干预人们的生活。现如今，乡村建设行动被纳入国家治理视野，它是国家基本公共服务的有机组成部分。因此，国家可以通过诸如人居环境治理、村村通、“厕所革命”等行动来干预人们的生活。只是，在项目制实施过程中，基层参与的程度并不高，其干预效果并不能达到强控制的程度。

  （三）移风易俗

  中国共产党历来重视移风易俗活动。在革命时期，移风易俗往往是社会改造的重要内容，它本身就是现代国家建设和社会现代化的任务之一。比如，男女平等、妇女解放事业，既是解放政治的重要内容，也牵涉移风易俗等群众工作。为此，中国共产党探索出了一套动员-参与模式的治理方式。

  一般而言，移风易俗的具体工作由基层政权组织、群众性自治组织和民间组织等基层组织承担。群众路线是国家治理新传统。基层政权组织是面对面做群众工作的组织，虽然具有行政权，可以将移风易俗转化为有关政策，用行政方式执行，但基层工作具有“从群众中来，到群众中去”的特点，往往用说服、说理的方式取代强制和行政方法。21而移风易俗工作牵扯千家万户，且很多工作于法无据，这就需要基层做大量动员工作。群众性自治组织往往是基层政权说服工作的中介和载体，其核心在于通过群众性自治组织，政府的政策可以转化为群众内部事务，进而通过说理的方式加以执行。并且，群众性自治组织的工作人员往往是群众中的先进分子。“抓两头，带中间”是群众工作的重要方法，通过群众中的先进分子去团结中间分子，教育落后分子，就能将基层党委政府的政策意图落实到位。移风易俗往往有一定的群众基础，受陋俗影响且有一定见识的群众，会主动支持移风易俗。他们或自愿，或被动员成立红白理事会、道德评议会等群众性组织，协同基层组织做好说服群众的工作。

  在实践中，动员-参与模式是多种治理技术结合的结果。其一是试点。“说理”的核心是论据，因此通过试点探索出可行的证据，是移风易俗工作的第一步。比如，针对近些年来部分农村地区高价彩礼、大操大办等问题，有关部门选择部分地区作为试点，探索总结经验。其二是示范。试点成功的经验，往往就具有了示范的意义。典型示范不仅证明有可行性，还具有标杆性。其“标杆”通过宣传，成为指导后来者的标准。比如，政策主导者往往会选择一个合适的示范点，召集有关地方和部门开现场会；或为某个示范点专门召开总结会，通过“树典型”来动员参与者。其三是评比。评比可以通过奖励先进、惩治落后达成移风易俗目标，前者是引领，后者则是抑制。只有完成评比，或是群众自发评议，动员才算完成。

  动员的目的是群众参与。移风易俗是一项群众参与性极强的治理工作，没有群众参与，移风易俗就不可能成功。事实上，从乡镇党委政府等基层政权组织，到村委会等群众性自治组织，再到以红白理事会为代表的民间组织，动员的触角从国家权力的中心向社会毛细血管扩散，从而将群众都组织进来。只不过，在移风易俗中，群众不仅需要行动上参与，还需要有观念上的转变，才具有持续性。也因此，移风易俗不仅依赖于基层动员网络的完善，还依赖于说服和说理的工作方法。

  （四）社会运动

  早在20世纪二三十年代，以晏阳初、梁漱溟为代表的乡建派针对农民的贫、愚、弱、私等问题展开了积极干预。他们对产生这些问题的看法不同，干预的方法也不尽一致，但共同点是都进入人们的生活领域，试图改变农民“落后”的生活方式。

  社会运动往往针对特定生活方式。在大多数情况下，特定的生活方式并没有优劣之分，但在一定的社会情景中，生活方式的适应性却不尽相同。事实上，哪怕是在同一个社群中，那些具有“时势权力”的群体，因为能够洞见社会变迁的方向，或是掌握更多的信息，故而主动改变了生活方式，成为“新派”人物。一旦社会变迁不可挡，这些群体便会在社会变迁中占据先机，较好地使用新生活方式。而一些弱势群体，则往往因为不适应新生活方式而无法融入社群，导致其在文化上的进一步边缘化。

  因此，社会运动归根到底是针对弱势群体。比如，很多社会组织都致力于为留守老人、打工子弟、留守妇女和儿童赋权增能，其工作方式也主要是通过这些群体的自我组织来提高发展能力。也因此，自治是这一领域实现生活治理的主要方法。采用自治的办法，意味着强制性有限。很多社会组织承担实施的是政府购买服务的项目，有政府的资助，带有较强的行政目标，但其第三方的身份也决定其无法带入行政力量，只能通过自治的办法开展活动。

  生活治理是一个多方面、多层次的立体治理体系。至今为止，尽管社会保护、乡村建设、移风易俗和社会运动等形态广泛存在，且具有内在关联性，但它们之间并未形成一个有机整体。从生活实践的角度看，生活问题往往具有场景化特征，以基层的组织和动员为中心，整合各种形态的生活治理，是一种可能路径。

三、生活问题的场景化治理

  （一）生活治理的系统性

  在实践中，社会生活是一个系统，生存问题和生活问题不可分离，生活方式和价值观念也难以剥离。比如，脱贫攻坚作为一项社会保护政策，本质上也是国家关于人口的治理术。因此，在关于脱贫的经济社会政策中，国家力图准确计算被治理的贫困人口数量，以及将要投入的资源，并据此计算脱贫时间，以此进行扶贫规划。总体上，脱贫攻坚是一项社会保护行动，其所包含的经济社会政策，是对市场逻辑的补救。即通过加大对贫困地区和贫困人口的财政转移支付，改善贫困地区的基础设施，通过对贫困人口的经济文化帮扶，提高其参与市场竞争的能力。在这个意义上，脱贫本质上是一项发展政策，其核心目标是解决贫困人口的生存问题。但在具体实施过程中，贫困又是一个公共性与日常生活性交织的议题，不可避免地涉及对贫困地区生活环境的改造，以及对贫困人口生活方式的干预。

  社会保护普遍内含价值评判，一些安置人们生活的政策，都有明确的价值导向。在扶贫工作中，“贫困文化”被视作一种落后的待改造的生活方式，以至于脱贫人口很可能面临“回不去的过往，走不到的现代”的选择性焦虑。22而在计划生育政策中，人口政策一度被视作发展政策的附属，少生优生被认为是脱贫致富的必由之路。但生育文化是一种有深厚社会基础的观念的集成，不仅是一种生活安排，还具有特定的价值倾向，“养儿防老”“多子多福”“延续香火”等观念一度是人们生育行为的依据。因此，在多子文化还较为浓厚的时代，以控制人口数量为中心的生育政策，就必然受到强有力的抵制。由于社会政策往往是政府主导，且采取的是行政强制措施，这就倒逼国家采取更有力的控制措施。而一旦多子文化不再存在，人们的生育动力减弱，且形成了与少子相关的一系列的生活安排，再要鼓励人们生育就会越来越困难。

  在这个意义上，有效的生活治理一般都具有系统性。首先，生活治理是多层次的治理。它不仅要改造人们的生活环境，还要干预生活方式，引导生活观念。比如，“扶贫先扶志”“扶贫先扶智”是扶贫工作的普遍策略；“女儿也是传后人”是计划生育政策执行的重要策略。在实践中，不同的生活治理策略并非泾渭分明，而往往是相互匹配的结果。社会保护一般是在宏观上安置人们的生活，包括安置对象、安置标准和政策配套，它主要依靠国家权力保证实施。而在政策实施过程中，很多社会政策可能被分解为一个个“项目”，通过引入市场和社会组织的力量加以实施。无论是政府，还是市场力量，抑或社会组织，其在基层的实践，都可能要依托于基层组织。不同实施力量有其主导治理方式，但各种方式之间并非相互排斥。比如，行政的有效性很可能建立在强有力的社会动员基础之上，而基层动员的有效性往往也依赖于行政赋权。

  其次，生活治理通常要对生活事务进行连带式治理。生活事务往往都是一些日常所见的“细事”，但它们异常复杂，相互牵连，以至于常规的国家治理也很难应对，成为被各个政府机构抛弃的“剩余事务”。23今天看似强大的国家行政能力，以及高效的市场逻辑，还有活跃的社会组织，却难以解决人们日常生活中的“细事”。很多源自维权行为的社会治理危机看似是政治性的，从根源上看，却是典型的生活危机。当人们从单位和村落解脱出来时，个人日常生活中的许多问题无法得到及时回应，当然也就容易积累，最后转化为政治问题。24在这个意义上，当前的生活治理，需要在具体生活场域中将不同的细事进行连带式治理，从而避免生活问题转化为其他社会问题。

  再次，生活治理根本上是重塑生活共同体。在特定生活共同体中人们之间的互助合作与竞争，塑造了特定的文化生产机制。私人生活往往受公共生活的影响。婚丧嫁娶等生活事件，既是村庄共同体的公共事件，也是家庭再生产中的私人生活实践。甚至于一个人的生活质量和生命意义，往往建立在社区支持和社区评价基础之上。因此，相当部分的生活干预，尽管目标是私人生活的变革，但切入点往往是社区营造。概言之，农民日常生活结构由“功能性-价值性”“个体性-社会性”纵横两个维度交织而成，构成由生活习惯、休闲娱乐、人情交往、伦理体验等不同生活领域构成的秩序形态。25在现代性冲击下，传统农民生活秩序出现了碎片化的问题，生活治理的核心便是通过国家“硬规则”与“软治理”的统一，重建农民生活秩序。

  （二）生活治理的场景建构

  在实践中，国家、市场和社会的力量往往在基层构建一个生活治理的场景。在生活治理场景中，每一种治理方式都可以独立完成有限的任务，但任何一种方式都无法完全解决生活治理的难题。这一难题在于，生活是一个系统，单方面的干预是无效的；生活也有多个层次，仅仅在某个层次解决问题是无效的。而真正能够整合不同治理力量的，恰恰是基层组织；整合不同治理策略，则是依靠基层的组织和动员。

  生活治理场景的构建，是以基层的组织和动员为中心的。基层社会其实是由一系列的社会关系和生活互动组成的，人们通过社会交往来产生公共生活，在家庭内部过日子形成私人生活。村庄和社区是典型的生活场景，其基础设施建设和使用往往具有负外部性，需要大家协商；邻里之间的生活互动，也有可能产生纠纷，需要地方性规范和地方权威来评判；村庄往往还是一个生产场景，人们在农业生产过程中会因自然的水系、地界等，进行生产合作。事实上，长期以来，村庄不仅是一个居住地，更是一个社会空间——婚丧嫁娶等日常生活安排，往往离不开邻里互助。而生活事件的持续展开，也会形成特定的生活习惯和文化表征。事实上，今天我们看到的大多数风俗习惯，都是地方性的，也是日常生活的产物。

  在新中国的治理传统中，基层组织和基层社会往往是互相塑造的。比如，1949年以后的城市基层社会，被视为基层政权下辖的居民区群众生活生产组织。26城市居委会等基层组织的再造，一方面是因应群众生产生活互助合作而产生的，另一方面也是国家政权建设的需要。基层组织的制度变迁，也反过来形塑了其他生活治理方式。27比如，在人民公社时代，生活治理具有极强的政治性，国家干预较强；改革开放后的乡政村治时代，生活治理回归到自治，并出现了市场因素；而在自治、法治和德治相结合的今天，生活治理更强调综合性。

  基层组织和动员不仅源自它与基层社会的同构性，还源自它是其他治理力量进入人们生活世界的中介。国家行政能力要转化为生活治理的效能，前提是要实现统一政策的地方性转化。基层政权组织根据地方民情，将具有统一性和强制性的政策，转化为适合当地社会情景，符合人们生活逻辑的策略。比如，一些地方的农民人情负担重，其根源在于人们需要通过人情往来建构和维系关系网络，进而服务于婚丧嫁娶等生活互助的需要。那么，生活治理的重点就不是一刀切规定人情的范围和数量，而是合理规定人情的频次和事由。而这一规定，需要转化为当地人的习惯，获得人们的普遍认可。一些地方通过村委会等群众性自治组织来组织和动员当地的关键人物，如操办红白事的理事，就极其关键。红白理事会之类的民间组织，如果要发挥作用，也要获得基层组织的权威认可和积极配合。而一些市场组织要进入农村，其最大的挑战也是和千万农民打交道所面临的交易成本过高问题，一旦通过完善的基层组织体系，便可以减少治理成本。

  社会生活是多层次且有极强个体差异性的领域。私人生活、共同体生活和公共生活之间，往往目标不一致，甚至还会存在相互冲突的情况。比如，在人居环境治理过程中，私人生活和共同体生活之间很可能存在冲突，少数“钉子户”抗争容易导致国家项目的失败。而在一些情况下，一个完整的生活共同体也会因集体利益而联合反抗国家项目，这在以“保卫家园”为口号的维权抗争中屡见不鲜。这些差异性，往往是因为各个行动者的诉求有巨大差异，他们之间的协调和冲突，由于这种博弈过于复杂，乃至于难以分类处理，成为“剩余事务”。因此，基层组织事实上在人们日常生活和国家治理系统之间发挥转换器的功能。如果没有这个转换器，上级部门直接干预群众的生活，就很容易失败。也正是在这个意义上，基层组织的核心业务是生活治理。28

四、国家治理新秩序

  生活治理是国家治理新秩序的显著标志。长期以来，安置和保障民众生活是现代国家的基本职能，它早就存在于中国传统的治理实践中。但在中国这样的传统农业国家，安置和保障民众生活往往附属于税收、荒政、治安等与农民生活息息相关的事务。并且，在长期以农业为基础的缓慢变迁的社会中，人们普遍在生存问题中理解生活问题。相较于生存发展，生活方式的选择是一个次要命题。而当前，中国社会发生了剧烈的生活方式变革，在国家治理和社会变迁中均产生了强烈共振，乃至于中国农村形成了“一家两制”的美好生活的实践。29党和国家以将实现美好生活视作一种使命，将生活事务从其他事务中独立出来，开展民生建设。30生活治理可谓是民生建设在国家治理实践中的具体表现，它以安置人们生活为主要治理内容，将基层组织及其动员-参与作为主要治理策略，强调治理的协同性和统筹性。

  当前的生活治理和西方生活政治都建立在解放政治的基础之上，即现代国家通过一系列制度建设，改变不平等的资源、权力和机会分配结构，为弱势群体创造更好的生活机遇。反对基于特定身份而进行机会分配，成为解放政治的重要内容。比如，西方国家通过统一公民身份的建构，确保不同种族身份的公民获得受教育权、基本福利保障和选举权利。而新中国通过“中国人民”的社会主义塑造，将多元的各民族身份改造成统一的人民身份，使得各民族都获得了平等的政治法律身份。31但是，不同的宪制也决定了生活政治和生活治理有本质差异（见表2）。西方社会的生活政治往往体现为社会运动，人们据此将生活方式的诉求带入政治领域，它本质上是西方利益集团、选举政治等政治模式的表现。在实践中，身份政治是20世纪五六十年代西方选举政治的突出特征。自由主义左翼倡导多元身份，主张差异性文化权力，强调“个性即自由”；但在美国，多元身份政治逆向诱发了白人身份政治，进而演化为一股右翼民粹主义浪潮。32在身份政治与国家认同的对抗之中，不平等现象仍未得到根本改变，生活方式选择的自由并未真正实现。

  而当前中国的生活治理内在于党和国家的治理活动中，其本质是民生政治，是以基层组织和动员为中心，将多元主体和多元治理方式融合为一体的治理场景。与西方生活政治强调多元身份差异不同，生活治理强调不同群体的统一的政治法律身份，致力于消除不平等现象，真正赋予每个群体生活方式选择的自由。比如，国家通过社会保护行动，保障农民利益，让其在享受国家均等化公共服务的同时，保有进城与返乡的自由。某种意义上，乡村建设的主要目标也是通过加大基础设施投入，缩小城乡差异和区域差异，让人们不因出身的差异而丧失生活方式选择的自由。移风易俗和社会运动往往涉及对不同群体生活习惯的干预。现代国家不仅需要给各个群体提供生活方式选择的物质基础，还需要引导其过上文明、健康的生活方式。因此，人们的生活方式和国家治理之间的关系，往往呈现两极分化的特征。33一方面，尊重隐私本身也是生活方式选择的重要特征，很多生活习惯作为个人隐私排除在国家干预范围之外，受国家法律保护，属于公民权的一部分；另一方面，随着国家对社会生活的监控和渗透能力的提升，几乎没有哪一个群体的生活习惯能逃脱制度的干预、影响和塑造。倡导和培养某种符合国家意识形态需要的生活习惯，已经成为巩固和延展国家合法性的内容。为了平衡这两种关系，生活治理具有鲜明的“动员-参与”特征，国家统合法律、宣传资源，对新生活方式进行合法性建构；运用行政和组织资源，动员群众参与践行新生活方式。在生活治理场景中，它借由正式制度去规范人们的日常生活，也致力于将生活秩序转化为正式制度。可以这么认为，生活治理总是处于正式制度与民俗民情的互动之中。也因此，生活治理中的生活方式选择，虽经过国家制度建构，符合国家意志，却是民众自主选择的结果。

  在这个意义上，中国共产党通过生活治理所塑造的国家治理新秩序，虽有极强的历史延续性，却是新中国成立后的治国理政的新现象。生活治理的制度形态，是在新中国各个时期开展社会改造，进行社会主义建设过程中形成的。

  新中国的国家治理是在中国特色社会主义制度框架内进行的，其显著特点是，在处理中央与地方政府关系的过程中，实现了大一统模式，在保持中央权威的同时充分发挥地方治理的多样性；在处理国家与民众关系中，注重民本思想却又保持基层自治的完整性，形成了人民公社、乡政村治、“三治”结合等乡村治理模式。34以乡村为对象，生活治理内在于乡村治理活动中，形成了既相互联系又有差异性的实践形态（见表3）。

  新中国探索基层组织建设的过程，一开始就是和基层社会改造、组织人们生活密切相关的，客观上，基层社会与基层组织是相互塑造的结果。35党和政府在基层建立了健全的群众性组织，使得国家权力渗入社会，成了社会生活开展的毛细血管，真正意义上完成了近代中国国家政权建设的任务，这为国家开展生活治理奠定了组织基础。

  1958年建立的人民公社，既是基层政权组织，也是组织生产、安置人们生活的政治机构。人民公社具有全能主义特征，可以不加约束地改造社会，干预人们生活。也正是在这个模式下，人们的公共生活和私人生活被纳入国家治理范畴，国家不仅履行传统的社会救助功能，还积极开展移风易俗工作，组织思想政治学习和文化活动。改革开放后，通过撤社建乡，推行村民自治，逐渐形成乡政村治模式。在这一模式下，乡村治理具有极强的简约主义色彩，除了少数和国家职能有关的社会事务，如计划生育、社会保障等由基层政权承担，其他大多数生活事务属于群众自治范畴，依靠群众性自治组织开展移风易俗等活动。党的十八大以后，中国特色社会主义建设进入新时代，党和国家以前所未有的积极姿态建设美好生活。党的十九大报告明确指出，我国社会的主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。国家通过脱贫攻坚和乡村振兴等国家行动，缩小了生活设施的城乡差距；通过扩大社会保障范围和提高社会保障水平，加强了对弱势群体的社会保护；依托基层组织，对高价彩礼、大操大办、厚葬薄养等进行移风易俗，减轻人们的生活负担，提高生活质量。当前的生活治理，内容具有多层次性和系统性，其治理主体和治理力量都具有多元性。

五、生活治理的三个机制

  从新中国生活治理的实践过程看，生活治理基于三个机制深度参与国家治理新秩序的建构。

  （一）合法性机制

  生活治理是国家秩序的合法化基础。合法性指在规范体系内被视为恰当、合乎期望的一般认识和假定。制度可以借助公共权力来倡导、塑造某种与其理念相符的生活习惯，或改变、禁止某种与其理念不相符的生活习惯，但生活习惯也会以某种方式迎合或抵制制度的干预。36围绕生活治理所形成的制度形态，在国家治理体系中被视为正当和理所当然的。

  生活治理在增强国家政权合法性中的作用，早就受到了政治学者的重视。如托克维尔在《论美国的民主》中所示，美国崇尚自由的民情，为其民主制度的运转奠定了基础。在中国，自古以来国家就有干预和保障民众生活的传统，形成独特的国家生活治理进程。37传统中国农村具有士绅社会的特征，国家依靠道德教化干预和保障民众生活，国家意识形态和地方习俗往往具有较强的契合性。“五四”以后，南京国民政府、中国共产党领导的苏区以及由知识分子领导的山东邹平等乡村建设试验区，在20世纪30年代几乎同时发起了“革旧俗造新民”等运动，这种改造直指中国社会（特别是乡村社会）沿袭下来的“陋习”。38国民政府开展的新生活运动和知识分子开展的乡村建设运动，均以失败告终。而中国共产党领导的社会改造运动，不仅在革命战争时期取得了显著成效，还为新中国的治国理政实践奠定了基础。

  当代中国的生活治理既延续了传统的民为邦本的思想，又体现了社会主义的人民性。在群众路线谱系中，“关心群众生活、注意工作方法”是一项重要经验，为党和国家在革命和建设中获得了强大的合法性。简略比较可见，中国共产党领导的生活治理不仅受到传统民本政治的影响，还是社会主义制度实践的产物。一方面，民本政治和社会主义制度实践具有延续性，无论在传统时代还是在当代，人民都有权利为了自己的利益而要求国家介入39；另一方面，中国共产党和过去任何一个政治集团都不一样，她是使命型政党40，其重要表现便是致力于建设美好生活，实现人的自由全面发展。生活治理延续了民本思想，承担了社会救助职能，且吸收了社会主义革命的成果，致力于消除差距，让人们平等享受社会主义建设成果。更重要的是，生活治理通过在思想文化教育活动中塑造社会主义“新人”，在新时代文明实践中强化社会主义核心价值观，在民生建设中回应群众诉求，让国家治理新秩序具有了合法性基础。

  （二）反向制度化机制

  在通常表述中，生活治理被视作国家建设的结果，其基本逻辑是现代国家通过政权下沉，将民众的公共生活和私人生活纳入国家治理范畴，国家积极改造、培育与国家意识形态相匹配的生活习惯，把民众生活纳入制度化轨道。但是，生活治理亦有反向制度化的效果。国家在干预和保障民众生活的同时，也在调适其制度行为，民众非正式化习俗和习惯，也逐渐成为正式制度的一部分。在生活治理过程中，制度化过程是培养道德、塑造观念的过程；民众的新观念也在反向塑造国家治理行为。比如，党和国家对民众美好生活的政治承诺，已被弱势群体和边缘群体广泛接受，且成为其对抗基层执法者的关键理由，反向塑造了基层非正式行政的制度化实践。41在经历过人民公社时期全能主义的生活治理后，个人或群体生活方式的选择是一种权利，得到了广泛认可，人们越发注重隐私，这也反过来强化了国家治理的边界感。

  生活治理反向制度化最显著的表现是“动员-参与”成为国家治理的通常模式。以“动员-参与”为核心特征的生活治理实践，在重建生活秩序的同时，建立了基层组织，完成了国家政权建设，也形塑了国家治理新秩序。生活治理往往要介入私人生活领域，既需要政治机构积极动员，以及法律政策配套实施，更需要民众参与。新中国成立以来建立的完善的基层组织体系，为政治机构的主导和动员奠定了基础；而改革开放后的村民自治制度，则探索了群众参与的体制机制。如此，党组织领导下的自治、法治和德治相结合，成为新时代的乡村治理新体系。

  （三）政治统合机制

  政治统合机制是指党委围绕中心工作，对行政科层制进行结构整合、资源聚集、功能重组的治理模式。42时至今日，国家开展一系列以建设人民美好生活为内容的行动，是在兑现中国共产党的政治承诺，反映了中国共产党的初心使命，具有极强的政治属性；在当前的生活治理实践中，脱贫攻坚、乡村振兴、人居环境治理等，在各级党委政府中都是以政治统合机制加以推进的。事实上，生活治理的统筹性和协同性，反过来强化了国家治理的统合性，它在宏观上激活了“全国一盘棋，集中力量办大事”的政治实践，再扩散到更加广泛的社会治理领域；在微观上则统筹了多种治理方式，党组织领导下的多元力量参与的“一核多元”的社会治理格局得以形成。

  在基层，每个地方的生活治理的重心不一样，极为强调发挥基层组织的能动性。生活治理几乎分散于所有民生部门，举凡关系到人们美好生活实现的各项事务，都在直接或间接地干预人们的生活。以精神文明建设为工作内容的生活治理，着力于生活观念的引导；以移风易俗为重心的生活治理，着力于生活方式的改变；以生活文化设施建设为重心的生活治理，则着力于为人们提供良好的生活条件。这些工作都有其相应功能，必不可缺，共同塑造生活治理。

六、结论

  当前，对民众生活方式直接或间接的干预，已经是一个普遍存在的国家治理实践。尤其是在乡村治理领域，通过脱贫攻坚、人居环境治理、厕所革命、移风易俗等国家行动，生活治理已然在塑造新的治理秩序。生活治理的出现，有极其复杂的谱系。首先，它是生活革命的结果。随着现代性进入人们的生活世界，旧有的生活秩序趋于瓦解，而新的生活秩序又远未形成，由此出现了生活方式危机。生活方式危机往往是以社会危机的形式出现，比如养老、自杀、高价彩礼、家庭破碎等，迫使国家履行社会治理职能，进入人们的生活世界。其次，它也在构建新生活方式。一些新生活方式开始冲击日常生活秩序，有部分民众亦将生活方式选择视作一种权利，寻求国家呼应。在环保、性别平等等议题中，对生活政治的治理也越来越明显。而更重要的是，国家本身具有生活治理的职能，随着社会矛盾的改变，国家越来越重视对人们生活的安置。一种以民生问题为导向的社会治理，与生活革命等社会议题逐渐合流，形成了生活治理的复杂形态。

  国家治理的生活转向几乎是全方位的。在宏观上，“人民对美好生活的向往”在牵引国家治理转型。以社会保护为核心的经济社会行动渐渐成为国家治理的核心内容，民生政治通过社会保障、乡村建设行动等国家职能具体化。在微观上，生活议题溢出社会领域，成为基层治理的核心议题。进入21世纪以后，基层政权已经从农业税费征收、计划生育等职能中解放出来，不再具有汲取型政权性质，基层治理的重心转向对民众生活的安置。由于日常生活具有系统性，使得生活治理重构了各种治理形态。具体而言，以基层动员和组织为中心，行政、市场和自治等社会治理方式都被融合进了生活问题的场景化治理过程中。在这个意义上，生活治理预示着自治、法治和德治相结合的可能路径。

  当前的生活治理实践，有深厚的国家治理传统，是国家治理新建构的结果，预示着一种新的治理秩序。与西方的生活政治不同，生活治理不是一个独立的政治领域和政治行动，而是具有场景化特点的国家治理新秩序。具体而言，生活治理尽量将生活问题化解在生活场域中，避免个体或群体的差异化的生活方式问题进入普遍的、公共的领域，甚而成为一个争议性话题。就治理特点而已，生活治理是基于差异性而秉持差异化的政治原则。当前的生活治理与历史上的民本政治有延续性，但更是社会主义制度实践的产物。中国社会正在发生的生活革命以及在此过程中出现的社会危机，使得生活问题在社会议题中的影响越来越大，其对国家治理的影响也越来越大。因此，迫切需要在国家治理，尤其是基层治理实践中完善生活治理，通过帮助群众过上美好生活而实现国家治理体系和治理能力现代化。