党政体制的建构路径与底层逻辑

  就当代中国政治而言，学界已经清晰地认识到，“当代中国的政治体制，是围绕着中国共产党及其延伸制度形成并运转的；从这个意义上讲，当代中国的政治体制可以称为‘中国共产党体制’”。①政治学学者更是把“中国共产党领导的政治体制”简称为“党政体制”②，认为“党政体制是理解中国政治的关键词”③。不过，目前政治学界的研究主要聚焦这一体制究竟是  什么及其构成、运作机制等，而对其建构路径及其运行的底层逻辑，似乎研究甚少。本文在梳理既有研究文献的基础上，力图以一种新的分析视角，勾画其建构的基本路径，进而揭示其运行的底层逻辑。

一、把握中国党政体制：三种分析视角

  作为当代中国的政治体制，党政体制是一种非常复杂的政治现象。如何理解、分析这一现象？从众多的研究文献来看，在某种意义上，这些研究大致可以区分为如下三个主要的分析视角。

  一是意识形态的分析视角。这种分析视角与20世纪的冷战背景有关，以意识形态为政治价值基点，将西方主流意识形态对立面的政治体制称为“极权主义”（totalitarianism）。弗里德里希（Carl Joachim Friedrich）和布热津斯基（Zbigniew Brzezinski）等比较政治学家描述了极权主义的主要特征：极端主义的意识形态，一党制的国家，秘密警察统治以及政府垄断社会的经济、文化和信息结构。然而，即使在西方学术界，极权主义也被视为“是一个在基本含义和使用方法上都极具意识形态的概念”，缺乏社会科学的含义，不能作为“进行政治分析的有用工具而加以运用”。④

  二是政体类型的分析视角。这种分析视角以政体类型划分为政治理论标杆，而政体类型则被简化为民主与威权的二元对立，没有纳入西式民主政体范畴的政体通常被归为“威权主义”（authoritarianism）。威权主义国家被认为是“充满了内在的脆弱性，因为它们的合法性基础羸弱，过分依赖强制力，决策过程过于集中并且个人权力压过了制度规范”。⑤其实，西方学者后来也逐渐感到疑虑：如果把这一概念用来指称中国党政体制，“对于存在于中国的那些复杂制度、结构和过程而言，‘威权主义国家’这个概念是否是合适的”。⑥有鉴于此，他们以修饰的方式改良这一概念，形成了诸如韧性威权主义（resilient authoritarianism）、碎片式威权主义（fragmented authoritarianism）等新品种，这些概念粗暴地将中国党政体制视为威权主义的升级版。

  三是分权-分工的分析视角。这一分析视角源于对上述两种分析路径的质疑与否定，其取向既非简单的意识形态，也非生硬的政体类型划分，而是聚焦政治权力结构，认为当代中国党政体制的权力结构不是一个“三权分立”的制衡结构，与美国政治体制是根本对立的。具体而言，这一分析视角主要体现为以下两种论述。

  一种观点认为，中国党政体制是功能性分权结构，与政治性分权结构相区别。所谓政治性分权结构是指立法权、行政权和司法权相互分立与制衡的权力体制，在实践中的典型代表是美国的“三权分立”体制。功能性分权则是指决策权、执行权和监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。⑦

  另一种观点认为，中国党政体制的权力构成是一种分工结构，既“不同于‘三权分立’，也不同于议行合一体制，国家权力构成不是分立关系而是分工关系”。⑧具体说，它包括三类分工：其一是职能分工，即七个系统行使性质不同的权力：党中央的领导权，全国人大的立法权，国务院的行政权，中央军委的军事权，纪委、监察委的监察权，最高法院、最高人民检察院的司法权，以及全国政协的协商权。故此，这一体制被概括为“七权分工”体制，区别于美国的“三权分立”体制。其二是“大权”与“小权”纵向分工的三层结构，党的领导权处于纵向权力分工的最顶层，对其他六项国家权力具有支配和统合功能；全国人大的立法权与全国政协的协商权处于纵向权力分工第二层；行政权、监察权、司法权、军事权处于纵向权力分工的第三层，在党的统一领导下运作，并对立法权负责，受它监督。其三是权力运行链条分工，包括决策、执行与监督的分工。⑨

  在当代中国党政体制的研究中，上述极权主义和威权主义的分析视角被否弃是必然的。极权主义视角之短板在于其过于浓厚的意识形态色彩以及服务于西方国家当年推行冷战的需要，正是为了摆脱极权主义与冷战的关系，避免其意识形态的政治含义，邹谠早在20世纪80年代就提出了替代极权主义的概念——全能主义（totalism），以描述包括中国在内的一些国家的基本特性：“‘全能主义’仅仅指政治机构的权力可以随时无限制地侵入和控制社会每一个阶层和每一个领域的指导思想，‘全能主义政治’指的是以这个指导思想为基础的政治社会”。⑩尽管全能主义“专指国家-社会关系的一个形态，而与国家政治体制无关”11，不能说是把握中国党政体制的一个分析视角，但它的出现清楚地表明：极权主义不适合用来分析中国党政体制。而威权主义的难题在于即便将当代中国党政体制归于威权体制的修正版，也“并未提高这一理论的解释力与分辨力，反而使得这一理论出现了众说纷纭的现象，多达几十个的不同限定语，本身就反映了威权主义概念解释力的困境”。12

  在倡导结构-功能分析视角的学者看来，无论极权主义，还是威权主义及其修正版都限于一种西方中心主义的政治思维。它们不仅没有揭示中国党政体制真实的权力格局及其运行状态，而且无法在中国党政体制与西方国家（如美国）的政治体制之间划清界限。然而，无论将中国党政体制定性为与政治性分权相区别的功能性分权结构，还是将其归结为与美国“三权分立”相对立的“七权分工”体制，所有这些分析和判断在事实描述和理论论证上都各有其致命的局限性。从事实描述来看，这些判断过于简单化、表层化，没有展现中国党政体制复杂的真实画面，举例来说，七权分工论中所谓“全国政协的协商权”的说法所陈述的就不是事实。从理论论证来看，正如景跃进所言：“分工是普遍的，它超越了不同政治体制的差异。如果将分工导致的专业化等同于机构-职能的分化，那么分权（特定的职能／事权）也是普遍的。”13这意味着分工与分权是连带、叠加的，因此政治体制区分的关键不在于分工，也不在于因分工而产生的分权，而在于选择哪种逻辑——权力制约逻辑抑或权力统合逻辑来安排权力结构关系：依据前一逻辑，形成“权力制衡体制”；依据后一逻辑，产生“集权体制”。14这样，功能性分权论面对的理论难题是，“决策、执行、监督三分制既可以和分权体制联姻，也可以与集权体制同居”。15而七权分工论的理论迷思在于将分工与分权僵硬地对立起来，无视权力结构关系背后的底层逻辑。

  总之，上述分析视角似乎都囿于一个表层的问题——中国党政体制是什么，而不是着眼于一个更为深层的问题，即它建构的基本路径以及运行的底层逻辑是什么，这就为我们以下的研究留下了空间。

二、“技术活动”的分析视角：奥斯特罗姆提供的论述框架

  如果说以上分析视角都各有其短板或局限，那么，聚焦中国党政体制的建构路径问题，我们选择何种分析视角？历史学家和政治学家的相关论述给出了指引。

  阎步克发现，中国古代政治制度虽“历经变迁而保持着其基本特征和深层结构”16，展现出巨大的连续性。因此，一方面，需要揭示这种连续性的根源：“即从‘制度史观’出发，通过对其漫长进化中的常态、变态、周期等等的考察，来探索其‘连续性’的秘密”。17所谓制度史观，即是从政治体制、政治形态来观察、阐述社会历史的变迁，从中寻找维系连续性的制度“模板”。在传统中国历史中，虽然王朝更替、分合相继、治乱循环，但是在无数的断裂中依然存在着“连续性”，因为“即令动乱时分，看上去也存在着一块‘模板’，它跨王朝地传递着基本的制度文化信息”。18正是这些制度“模板”“蕴藏着这个连续发展的政治实体最基本的机制与法则”。另一方面，需要挖掘这些制度模板所蕴含的“技术原理”：“这些制度均围绕组织目标，按一定的规则、原理组织起来，可以按预定机制运行的系统或结构。从结构功能主义的角度看，建构制度与装配机械是有某种相似性的，都要遵循‘技术合理性’。各种器件须按一定原理组装在一起，否则就是一堆杂物。组织或制度的结构也不是任意的。”19显然，阎步克主张制度的建构类似于一种技术活动，有其技术路线以及技术原理，因此，制度建构的分析需要抓住组织、目标、机制、结构、原理等“技术线路”中的基本元素。我们不妨称之为“技术活动”的分析视角。

  如果说，历史学家的以上论述还略为简单，那么，政治学家奥斯特罗姆（Vincent A. Ostrom）对美国政治体制建构的研究则为我们提供了一个较为完整的“技术活动”的分析框架。在他看来，美国的开国者通过制定宪法来建构政治体制就类似于进行一种技术活动：他们以立宪者的身份，采取立宪的方式，确定立宪的基本目标，分析可能面对的难题，选择适当的概念工具，运用各种定理、假设，最终以相应的制度安排化解难题，制造出宪法这一“技术产品”，从而搭建起美国的政治体制。归纳起来，奥斯特罗姆提供的这一分析框架展示了政治体制建构的技术路线（本文称之为“建构路径”），它大致包括如下基本元素。

  一是主体角色。美国政治体制建构主体的角色是立宪者，他们犹如一批技术专家。奥斯特罗姆写道：“《联邦党人文集》的作者们深知设计一部宪法方面的技术难度，明确探讨了设计的问题。麦迪逊关于设计标准的探讨，使人联想到一位正在盘算如何在速度、载重量以及安全性方面权衡的工程师”。20正像技术工程师一样，在建构政治体制的过程中，他们具有极大的能动性和选择性，“采用何种设计风格，如何运用何种概念和物料，这取决于制作者的目的或者目标”。21

  二是建构方式。技术活动的推进需要采取一定的技术方法。政治体制的建构也与之类似。美国政治体制的建构者采取的方式是制定宪法。“宪法可以界定为是一组具体说明政府界限和条件的规则集”。22因此，制定宪法即是通过确立一套规则系统来建构政治体制：宪法不能“成为不可实施的道德原则，而成为应用于政府运作的基本法律规则，并可对那些行使政府特权的人实施制约”。23

  三是核心目标。技术活动总有其技术目标，同样，任何政治体制的建构都需要设定相应的目标。美国政治体制建构者制定的目标不是单一的，而是多元的。举例来说，维护美国的国家统一是目标之一。美国宪法的制定者非常清醒地认识到，不仅“独立的美国不是由分散和彼此远隔的领土组成，而是一个连成一片、辽阔肥沃的国家”，而且这个国家的人民是“团结的人民——这个人民是统一祖先的后裔，语言相同，宗教信仰相同”。因此，统一的美国“决不应当分裂为许多互不交往、互相嫉妒和互不相容的独立国”。24“美国的繁荣取决于自己的联合”，因此，需要“建立一个联邦政府来保持这种联合，并使之永远存在下去”。保护公民权利，让“每个公民到处享有同样的国民权利、特权并且受到保护”是目标之二。25实现国家之有效治理则是目标之三。美国宪法的制定者充分认识到，不仅维护美国统一和保障公民权利需要一个有能力的政府，而且大国治理的复杂性与艰巨性也需要一个有效的全国政府：“由国家的幅员带来的困难，是赞成一个坚强政府的最有力的论据，因为任何其他政府决不能维持这样大的联邦”。26因此，需要确保“我们的全国政府能力高强，管理良好；我们的商业管理深谋远虑……我们的资源和财政管理细致周到”27，以实现国家的有效治理。

  四是内在难题。如同任何技术目标的实现都会遇到难题，在建构政治体制的活动中，实现多元的目标同样面临一系列复杂的内在难题，例如，如何化解不同目标之间的价值冲突、紧张。因为多元的目标在价值上可能是矛盾的，“其矛盾在于使一个价值最大化的努力会损害另一方面的价值”，28正如“更多的安全，必须以更多的自由为代价，而更多的自由则必须以更少的安全为代价”，因此需要平衡其中不同的价值，并“以适当的比例把各种价值混合在一起”。29在美国政治体制的建构中，“把政府需要的稳定和能力与对自由和共和政体应有的神圣的关注结合起来”就是一个巨大的难题。30

  五是概念工具。开展技术活动需要借助一定的概念工具，政治体制的建构也一样，因为选择不同的概念工具意味着政治体制的建构可能出现完全不同的结果。在美国政治体制的建构中，面对一系列复杂的概念，例如“邦联”还是“联邦”，“纯粹民主”还是“共和”，“单一共和”还是“复合共和”，不同的概念选择将在根本上决定美国政治体制建构的不同方向。

  六是基本定理。技术活动必须遵循一定的技术原理，政治体制的建构也离不开一定的假设、定理。美国政治体制建构的经验表明，一定的政治体制或“一部特定宪法的设计取决于基本的假设、条件以及定理”。31美国政治体制的建构所依据的定理较为复杂，32其中最重要的大致有两大类。一类涉及人性，如“人不是天使”，“如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果是天使统治人，就不需要对政府有任何外来的内在的控制了”33。这是人性不可靠的假定。另一类涉及权力，例如，所有权力置于同一个人手中，无论是一个人、少数人或许多人，必将导致专横暴政；34权力有可能被滥用，如果不能有效防止权力被滥用，权力将造成公共利益的损害；35“野心必须用野心来对抗”，“以权力制约权力”，“防止把某些权力逐渐集中于同一部门的最可靠办法，就是给予各部门的主管人抵制其他部门侵犯的必要法定手段和个人的主动性”36。

  七是制度安排。技术活动既然有其目标或目的，实现这些目标或目的就必须有相应的手段，“手段必须与目的相称”。政治体制的建构也如此。如上所言，面对实现国家统一、保障公民权利以及推进国家有效治理（政府能力强大）等多元目标，美国政治体制的建构者必须在搭建权力架构上采取相应的制度安排。例如，在国家结构形式上，亦即纵向权力关系上，拒绝邦联制，采纳联邦制：一方面，邦联制最终将导致国家的分裂，无法维系美国国家的统一，37而联邦制下一个富有能力的全国性政府才能对内防止各州之间的冲突与暴乱，推动经济和贸易的增长，对外维护国家安全，从而保障国家的统一；另一方面，联邦制可以形成联邦政府与州政府的权力相互制约的结构，达到限制权力、保障公民权利的目的：“州政府的权威被限制在其管辖范围之内，以免侵犯全国性事务，而联邦政府的权威被限制在其管辖范围之内则是为了保证各州政府对其内部事务的自治。任何单个政府都没有资格支配其他政府”。38

  总之，奥斯特罗姆对美国政治体制建构的分析为我们提供了一个由多种元素组成的技术活动的论述框架。下面我们按照这一论述框架，尝试叙述中国党政体制的建构路径。

三、中国党政体制的建构路径：在全面革命中塑造领导权中心

  依据上述奥斯特罗姆提供的技术活动的论述框架，我们立足中国历史，依次展示上述技术元素之间的演进程序，勾画中国党政体制建构路径。

  （一）主体角色

  不同于美国政治体制的建构主体是立宪者，党政体制的建构主体是列宁主义的革命政党。之所以由列宁主义革命政党来担当这一角色，其历史缘由在于，在20世纪的中国革命中，革命者“必须找到一个新的团结、凝聚和认同的基础以及一种新的组织形式”才能取得革命的成功，而“列宁主义政党的等级结构、特殊的党员选择标准以及严格的纪律使它成为一个在混乱状态下能够进行快速、有效和集体行动的组织”。39列宁主义的革命政党是当代中国政治体制的建构主体，这从根本上决定了这一体制的底色是以政党组织和国家组织统合为一体：中国共产党在革命成功之前被排斥在国家权力之外，因此它不存在所谓“经由法定程序进入国家制度体系”的问题，“它本身就是新国家和新政府的缔造者，它在缔造这个国家和政府的时候已经把自己的意志、组织模式和管理原则赋予了这个缔造物”。40既然国家组织是革命政党所创立的，革命政党自然将国家组织统合为党政一体，正如列宁所言，“我们是执政党，所以我们不能不把苏维埃的‘上层’和党的‘上层’融成一体，现在是这样，将来也是这样”。41其实，中国的党政体制中融成一体的不只是“上层”，而是纵（上下）横合为一体。总之，列宁主义的革命政党是党政体制的建构者，也是其根基所在。

  （二）建构方式

  列宁主义革命政党以革命的方式建构了党政体制。之所以采用革命的方式，大致有两种解释。一是全面危机导致全面革命论。19世纪中叶以来，中国逐渐陷入全面危机：“中国全面危机的中心不是经济制度的崩溃，不是经济阶级的变化，不是人口的增长，不是社会制度的衰败，而是政治领域中的危机。”42所谓政治领域中的危机即传统国家解体，统治阶级失去正当性，旧的政治权威被颠覆。这种全面的危机必须全面解决，全面解决的手段是全面的社会革命：“中国的全面危机不仅导致了一场民族和政治革命，而且导致了一场社会革命——一场寻求根本改变社会结构与人类生活大多数领域中人与人之间关系的革命”。43中国的列宁主义政党领导了这场社会革命：“这个政党从事社会革命，在中国特殊的革命情况下，组织军队，设立政权、行政机构”，44建立了党领导一切的党政体制。二是现代化建设的需要。中国早期现代化有两项任务，即政治上建立现代国家和经济上实行工业化。然而，到了清末，传统中国的王朝政治体制不仅本身已经无法适应中国现代化建设的需要，而且引发了“地方势力（中下官绅和民族资产阶级）、民间社会（会党和新知识界）与革命党（及其利用和控制的新军）的自下而上、内外呼应的造反运动”。45辛亥革命是这一运动中的成功范例，然而，“辛亥革命尽管使无所不包的普遍王权的一元结构突然解体，但是从帝制的废墟中却不能产生出一个现代型国家，而是分裂出大大小小的传统型权力中心，形成严重的政治权威危机”。46中共领导的革命通过建立党政体制化解了这一危机，因此，作为这个革命的必然产物，党政体制的出现“实际上反应了中国现代化要求重建中央集权的历史趋势”。47两种解释虽然角度略有不同，但所揭示的历史事实是一致的：中共以革命的方式建构了党政体制。

  （三）基本目标

  在宏大的理论意义上，中国党政体制建构的理想目标是在推进中国式现代化的进程中实现中华民族的伟大复兴。不过，历史的经验表明，在一个超大规模、族群多元的文明古国实现这一宏大目标的首要前提是维护中国的国家统一和寻求国家的有效治理，因为在一个四分五裂、治理无序的国家是无法实现现代化的。从这一角度来看，这一首要前提构成了中国党政体制建构的基本目标。如果用传统中国的表述方式，则是以“统”与“治”为基本目标。

  根据曹正汉的分析，所谓“统”与“治”指的是：一为统治（domination， government），即国家对其疆域和人民的统治；一为治理（governance，administration），主要是指中央政府和地方政府对各项公共事务的治理。在古代中国政治传统中，前一个层面通常被称为“统”，后一个层面则被称为“治”，有时也称“理”。“统”的对象主要指人，即特定疆域内的人民，所谓“统御”或“统驭”，均指对疆域内人民的管理和控制。因此，“统”作为目标就是维护中央政权的安全，以及维护国家统一体的稳定和秩序。“治”的对象主要指事，即各类公共事务，包括全国性公共事务、地方公共事务和社会团体事务等，“治”作为目标则是有效管理、办理各类公共事务。概括地说，“‘统’是把国家各个地区、各个族群和所有人民整合在一起，目的是形成国家统一体，维护国家统一体的完整与安全，维护中央政权稳定和延续；‘治’在很大程度上则是反过来，把国家统一体的内部事务分解开来，目的是有效地处理各类公共事务，特别是处理各个地区和社会团体的事务，所谓‘各治其事’”。48

  从现代政治的角度看，作为目标，“统”主要指维护国家统一、国族团结，确保国家政权的稳定与延续等，“治”则是公共事务的处理和公共产品的供给，其价值要求是治理的效能，即治理的有效性。因此，我们不妨把“统”与“治”——国家完整统一与国家有效治理作为中国党政体制建构的两大基本目标。

  （四）内在难题

  作为目标，“统”与“治”既相互关联，又彼此冲突。在价值追求上，这两大目标的取向是对立的：“统”旨在“合而为一”，故曰“统者，所以合天下之不一也”，49即“统”在价值上追求国家的统一性；“治”则需要“分而治之”，即要求不能一人或一方“独治”，所谓“天下之大，人君不能独治，必设百官有司分理之”，50即“治”在价值上倾向于治理的分散性。换言之，“统”的目标取向是“合一”，“治”的目标取向是“分散”。在手段选择上，“统”的要求是集中化，集中各种权力，汇聚诸多资源，以增强国家的整合性；“治”的逻辑是分散化，发挥各方治理主体的作用，以提高治理的有效性。因此，“统与治对权力的要求是相反的，前者要求权力集中，后者要求权力分散，这两种要求常常相互抵触，形成统与治的冲突”。51由于“统”与“治”的目标定位不同，不同的目标要求权力按不同的方向运行，“统”与“治”的冲突不可避免，尤其集中在以下两个层面。52

  一是纵向上中央统治与地方治理的关系。在中央与地方关系上，“统”与“治”之间的紧张与冲突体现为周雪光提出的“权威体制与有效治理的矛盾”，“集中表现在中央管辖权与地方治理权间的紧张和不兼容：前者趋于权力、资源向上集中，从而削弱了地方政府解决实际问题的能力和这一体制的有效治理能力；而后者又常常表现为各行其是，偏离失控，对权威体制的中央核心产生威胁”。53

  二是横向上中央政府内部“统”与“治”的关系，主要表现为政权与治权的关系。如上所言，“统”是国家对其疆域和人民的统治，“统”的对象主要指人，故“统”是对特定疆域内人民的管理和控制，其所涉及的主要是政权；而“治”主要针对事，故“治”之权是治理权即治权。如果套用政治与行政二分的论述，政权更具有政治性：政权作为国家对其疆域和人民的统治之权具有更强的强制性、控制性，更为依赖三种权力——军事权力、经济权力和意识形态权力。54因此，为了实现“统”之目标，需要确保政权的安全、持续、稳固，故政权要集中、统一。而治权的行政性色彩更浓，为了实现有效之“治”，治权要求灵活性、多元性、自主性，故需要分工、分散而治。

  总之，实现“统”与“治”之目标内在地蕴含着上述纵横两个层面的结构性的平衡难题，即“统则集权”（统则收）与“治则分工”（治则放），通俗地说，就是一统就死、一放就乱的难题。

  （五）概念工具

  如同当年美国政治体制的建构者一样，当代中国政治体制的建构者也采用了许多概念工具。以权力概念为例，在中国政治体制的建构中，不仅立法权、行政权、司法权以及监察权是其中的重要概念，更关键的是出现和使用了一个全新的政治概念——“领导权”。

  在词源上，“领导权”译自英文“hegemony”，最早的词源为希腊文“egemon”，指“支配他国的leader（领袖）或ruler（统治者）”，涉及国家间的政治关系，其意涵是“一个国家宰制另一个国家”。55在20世纪初的俄国革命中，这一概念获得了新的用法：“即界定国家内——而非国家间——的政治关系”。56在苏俄革命中，列宁从社会阶级之间的关系看待领导权，针对软弱无力的俄国资产阶级，强调以工农联盟为核心的无产阶级领导权。面对意大利和西欧的历史和现状，葛兰西（Antonio F. Gramsci）提出以“有机知识分子”为主体的“阵地战”，即首先粉碎资产阶级（尤其在文化和意识形态上的）领导权，确立无产阶级领导权，然后才有条件夺取国家政权。57

  承接列宁主义的这一思想传统，“在中国革命政治中落地”的“领导权”一词最终从概念上被界定为中国共产党对中国革命的领导权：不论是资产阶级民主主义革命还是社会主义革命，“离开了中国共产党的领导，任何革命都不能成功”。58随着中国革命的胜利，“围绕‘无产阶级领导’‘党的领导’展开的言说与实践成为中华人民共和国政治生活中最重要、最核心的内容”，59党的领导权也就成为中国党政体制建构的核心政治概念。

  （六）基本定理

  领导权不仅是当代中国政治体制建构的核心概念，而且是一系列基本政治定理的基石。换言之，围绕领导权的相关问题形成了一系列基本定理。试举三例。

  领导权归属于谁：领导权归属定理。领导权属于无产阶级及其先锋队。“领导权属于工人阶级，党是领导权运行的主体”。60

  领导权为何归属于党：二元先锋队定理。《中国共产党章程》对掌握领导权的党给予了二元先锋队的定位：“中国共产党是中国工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队”。二元先锋队赋予党以先进性，党是“凭借其先进性而构建和保有领导权的”。61

  领导权的范围如何：领导权全方位定理。“领导权是全方位权力。领导权兼具广泛性权力和深入性权力二者”，62领导权具有广泛的统合性。

  （七）制度安排

  针对上述“统”与“治”的基本目标以及“统则集权”与“治则分工”的内在难题，中国党政体制以领导权为核心概念工具，依据以领导权为基石的基本定理，在纵横权力架构上采取了如下制度安排。为了展示其历史的变革性，我们不妨在古今中国的历史脉络中叙述。

  在古代中国，秦汉以后各个朝代针对“统则集权”与“治则分工”的矛盾所采取的最主要的制度安排是，中央与地方关系上为皇帝制下的郡县制，其实质是权力高度集中于皇帝，地方官员的任免、治理均受制于皇帝（中央）；政权与治权关系上则是皇帝制下的世袭制和宰相制，政权属于皇权，归于皇帝，皇权世袭，治权虽由以宰相为代表的官僚集团分享，但皇帝可以干涉，甚至独揽治权，以致废除宰相制。这样，无论“统”与“治”，始终都由皇帝一人掌控，以确保皇权至上。其制度运行的结果是，无论“统”与“治”，最终都归于失效。一方面，在中央与地方关系上，不仅“高度的中央集权并不总是能维持得住”，而且中央与地方“轻重相维的局面基本是无法做到的，至多只能做到不断的反复循环”，63因为在此制度之下，“若把权力集中于朝廷，就必定有外戚宦官之祸。若分寄于地方，则不论是封建的形式，或者州牧的形式，就必定有互相劫夺之祸”64。另一方面，在政权与治权关系上，虽然宰相制下官僚机构有一定的分工，治权的运行展现出一定的合理性，但是皇帝掌握了政权，独揽大权，“这套官制机构的总发动机，不在官制的自身，而实操之于皇帝一人之手。皇帝一念之差，及其见闻知识的限制，便可使整个机构的活动为之狂乱”，这样，“天下的‘治’都是偶然的，‘乱’倒是当然的”。65总之，古代中国皇帝制下的制度安排无法解决“统”与“治”的内在难题。

  为了解决“统”与“治”的内在难题，中国党政体制采取了如下独特的制度安排：

  在中央与地方关系上，是中央统领下的党政一体运行的制度框架。这种制度是指在党中央的领导下，从中央到地方直至基层存在党委和国家两套紧密关联的权力系统，即“党的组织传统在郡县制体系之上配备了党的组织体系，形成党政双重的科层体系”。66就实现“统”而言，这种制度“以政党的方式传承着传统郡县制‘中央集权’这一灵魂”67，即把中央集权的政治基础根植于政党的权威，尤其是党中央的权威基础之上，党中央是最高权力中心、决策中心，“大政方针和具体部署，都是一元化，党政不分。具体执行和细节决策属政府机构及其党组。对大政方针和具体部署，政府机构及其党组有建议之权，但决定权在党中央”68。党中央的统一领导确保高度的中央集权，为实现“统”创造了坚实的政治条件。从实现有效的“治”来看，这一制度安排以充分发挥中央和地方两个积极性为基本原则，通过党管干部下的“干部分级管理”、统一法制下的分级立法、中央集权下的行政放权以及条块关系的灵活运用等多种手段、措施（即“要发挥中央的积极性，就更偏重条；要强调地方的积极性，就更偏重块”69），提供了从中央到地方灵活、多元、富有弹性的治理空间，缓解了纵向上“统”与“治”之间的紧张。

  在政权与治权关系上，是党委一元统领下的分工协作制。在“统”的层面，党不仅通过党委系统对构成国家政权的军事权、行政权等诸多关键性权力进行直接领导，而且依靠党组制度、纪律监察等机制对国家的各种权力机构（如人大、国务院、法院、检察院、监察委）进行统一领导；在“治”的层面，面对分工化运行、专业化作业的立法权、行政权、司法权、监察权等，党依靠党组制、归口管理、合署办公、小组制、工作专班等机制对它们进行协调、整合，以实现整个国家权力系统的分工协作、有效运作。

  总之，中国党政体制的建构路径是，一个列宁主义的革命政党在全面革命的基础上，基于宏大的理想，立足大国的历史与现实，以“统”与“治”为基本目标，正视其内在难题，选择领导权为核心的概念工具及其相应的定理、假设，建构了一个领导权统领各个领域所有权力的政治体制。

四、领导权支配一切：围绕点、线、面、体展开的底层逻辑

  就技术活动而言，不同的技术路线形成不同的技术产品，不同的技术产品要求不同的技术逻辑。因此，奥斯特罗姆认为，“以汽油为动力的汽车和以电力为动力的汽车，在设计、制造、运作、保养和修理方面要求不同的逻辑，同样，不同类型的政治制度也可能要求各不相同的逻辑”。70那么，中国党政体制要求什么逻辑？或者说这一体制运行的底层逻辑是什么？

  景跃进发现，党政体制生成了一种新的逻辑：“就组织属性而言，政党组织的逻辑与政府组织的逻辑是不同的。党政体制的奥秘在于，它既超越了政党组织的逻辑，也超越了政府组织的逻辑。它以一种特有的方式将两者整合在一起，自我生成了一种新的逻辑”。71这是何种新逻辑？答案蕴含在上述中国党政体制建构的路径中：无论概念工具的选择、定理假设的确定，还是权力关系与权力结构的制度安排，都以领导权为中心。“‘领导权’问题的核心是政治支配”，72政治支配的本质是权力支配。因此，中国党政体制运行的底层逻辑是党的领导权支配一切，其实际运行过程围绕点、线、面、体展开。

  一是中心点。它是指在所有领域的组织结构中，党的领导权始终居于中心位置，处于支配地位。为了在其他组织中打造无数中心点作为党的领导权辐射、延伸、扩展的平台，党“在所有的组织中，建立党的组织”73：党的组织不仅全面渗透到军队组织和国家组织，而且向全社会扩展，把所有个体纳入党组织领导下的各种组织，从而将一切组织编织在党组织的领导之下。这样，在军队、国家机关、企业、事业单位等各种组织中，党组织构成了一个纵横交错的网络体系，党的领导权分布在这个巨大的网络组织体系中，成为无数中心点。因此，强化各个中心点是党的领导权支配一切逻辑的第一环。

  二是联结线。它源于党组织的领导权如何延伸、扩展到其他组织，如军队、国家机构、企业、事业单位以及社会组织等，以获得权力支配地位，实现对这些组织的领导。这需要一系列技术性的工具。“这些工具中最重要的是那些利用党员纪律约束控制大多数关键职位、活动和组织从而控制国家等级体系里的决策者的工具”。74匈牙利学者乔纳蒂（Maria Csanadi）称这些工具为“交叉连线”，其起始点源于党的组织，联结对象是党之外的其他各种组织，顺序是不可逆的。这些工具其实是党组织和其他组织之间的联结机制。这套机制的发明始于“把支部建在连上”，众多的联结机制由此衍生而来。目前，根据学者的总结和归纳，这些机制包括“作为权力轴心机制的‘党委（党组）领导’”“作为全面控制机制的‘归口管理’”“作为精英管理机制的‘党管干部’”等。举例来说，党组制的功能在于把党的组织嵌入、渗透国家组织，以实现党的领导；归口管理则将国家组织的相关职能收归于一个党委部门（如政法委）并由其统领。前者体现党的组织与领导嵌入国家组织之中，后者展现国家组织之职能收归于党委系统并由其协调统领，二者左右开弓、联手作业，以确保党的领导权在国家组织中落实、到位。故此，编织纵横联结线是党的领导权支配一切逻辑的第二环。

  三是关键面。75它是指一些关键性的权力领域。例如，涉及军事权（“枪杆子”）的军队事务就是关键面。毛泽东在《战争和战略问题》一文中精辟地阐释了“枪杆子”的关键性：“每个共产党员都应懂得这个真理：‘枪杆子里面出政权’。……从马克思主义关于国家学说的观点看来，军队是国家政权的主要成分。谁想夺取国家政权，并想保持它，谁就应有强大的军队。”76正是因为“枪杆子”是极为关键的权力领域，早在革命战争年代，毛泽东就提出了“党指挥枪”的基本原则：“我们的原则是党指挥枪，而决不容许枪指挥党”。77之后，“党对军队的绝对领导”成为当代中国军政关系中最重要的根本原则。“所谓‘绝对领导’，即党作为军队的领导主体的排他性和对军队组织领导权的独一性”。78因此，党对军队的绝对领导首要的是政治领导和思想领导：政治领导确保军队与党中央、中央军委保持政治上的高度一致，思想领导则是用党的意识形态塑造军队“听党指挥”的观念意识。紧紧围绕党对军队的绝对领导这一根本原则，在历史的演进过程中，相关制度安排和组织系统逐步得以建立，并日趋完善，以落实和保障党对军队的政治领导和思想领导。制度安排上，在中央层面，党对军队等武装力量的绝对领导体现在中共中央军事委员会与中华人民共和国中央军事委员会的双重设置。当然，在实际运行中，二者组成人员完全相同，是“两块牌子、一套人马”，因此军队等武装力量实际是归中共中央军委领导。在地方层面，党对驻地方一级的军事机构（如省军区）实行中央统一领导下的军事系统和地方党委的双重领导体制，从而将地方党政领导的军事权力限定在国防动员和兵役范围之内。在组织系统上，军队内部建立党的组织系统、党的政治机关系统以及政治委员系统。正是通过这些制度安排和组织系统，确保了党对军队的绝对领导。与此相类似，党对其他的权力关键面（如“笔杆子”“刀把子”）的领导也有相应的制度安排和组织设置。由此可见，控制权力体系中的关键面是党的领导权支配一切逻辑的第三环。

  四是结构体。从确立中心点开始，经过编织联结线、控制关键面，中国党政体制运行逻辑的最终指向是，构造一个以党的领导权为轴心的权力结构体。这是一个纵横交织的权力结构体。在纵向维度，这个结构体由两个基本的正式等级结构组成：一个是党的等级结构，另一个是党的等级结构之外所有的等级体系，在宽泛的意义上，不妨称为“国家等级体系”。79这两大结构是由类似于多级分层的众多金字塔组合起来的，一方面，在“不同的层级上，越往上意味着权力越大”；另一方面，每一个金字塔“都有顶峰和一个清晰的底部”，80党的领导权居于顶峰位置。在这一复合的金字塔结构中，党的领导权向上集中到顶，向下延伸到底：党的领导权既具有高度的集中性，即党中央是最高的权力层级（至上性），又一直向下延伸，渗透到基层社会，具有渗透性。在横向维度，“在党的结构内部，特定层次上的单位构成一组同心圆，党的书记处于中心，党委形成里面的圆圈”，81党的领导权从圆心出发，扩展、覆盖到围绕同心圆的所有圈层，甚至向政治权力结构之外的其他领域扩展（扩张性），例如，在所有的社会组织中建立党的组织，把党的领导渗透、扩展到全社会。82因此，这是一个塔与圆有机叠加于一体的结构体，不妨称之为“圆塔结构体”（仅就五级政权组织而言，如图1所示）。在此结构体中，党的领导权的支配性是全方位的，集中体现为“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”。83

  当然，在党政体制中，无论是党的组织，还是国家机关，都有相应的规则约束、规范其权力与成员，组织“通过规章制度来保证它的稳定性、持续性、可预测性”。84那么，它依靠什么规则来约束、规范政党组织和国家组织及其成员？从正式的规则来看，这套规则系统集中体现为宪法与党章并行的法规制度：国家建立了以宪法为国家之根本大法的法律制度框架，中国共产党内部则制订了以党章为最高规范的党内法规。因此，认识党政体制“不但要读宪法，也要看党章；不但要了解国家法律和行政法规，也要了解党内法规和党委文件”。85从非正式规则来看，在党政体制的实际运行中，还存在许多惯例或不成文的规则、规矩（如党政领导干部出席会议的排名顺序）。由此可见，党政体制以正式的国家法律、党内法规以及各种非正式的政治规矩、惯例作为其规则体系。

  总之，领导权支配一切的运行逻辑始于“点”（中心点）的确立，经由“线”（联结线）的编织和“面”（关键面）的控制，最终归于“体”（结构体）——党的领导权贯通、统合一切领域的权力结构体。这一逻辑清晰地展示了列宁主义政党的政治理性。正是这种政治理性逻辑决定了党政体制是一套独特的政治体制。从制度构成来看，无论是规则的制度观，还是组织的制度观，都不能把握其全貌：86它不是一种简单的制度安排，而是集（政党）组织、（联结）机制、（制度）规则、（权力）结构以及观念为一体的有机复合体；从体制类型来看，无论是生硬地为其贴上特定的意识形态标签，还是简单地将其划入某种政体类型，都无法对其进行确切的分类定位。就以比较研究来说，囿于上述分权-分工的二元框架，无论是将其判定为功能性分权体制，还是视为“七权分工”体制，不仅不能揭示中美政治体制各自的实质，反而可能遮蔽区分二者的关键所在：美国政治体制以权力的结构性约束为基准，而党政体制以党的领导权至上为根本。所有这些都表明，与其在简单的描述中判定党政体制是什么，不如通过勾画其建构路径，以发现支撑其运行的底层逻辑——领导权支配一切，这才是党政体制的奥秘所在。