经济制裁的诞生与国际法秩序的重塑

一、引言

  2022年2月24日，俄罗斯针对乌克兰发动“特别军事行动”，美国随即联合诸多西方国家展开针对俄罗斯的经济制裁，此举无疑将制裁这一西方各国近年来日趋常见但又不甚令人满意的政策工具①带回大众的视野之中。同样是在2022年，尼古拉斯·穆尔德（Nicolas Mulder）的《经济制裁：封锁、遏制与对抗的历史》（The Economic Weapon： The Rise of Sanctions as a Tool of Modern War）与阿加特·德马莱斯（Agathe Demarais）的《事与愿违：制裁如何违背美国的利益并重塑世界》（Backfire: How Sanctions Reshape the World against U.S. Interests）等著作的出版也再次激发国际学界对经济制裁的思考。经济制裁这一工具是何时诞生的？自其诞生之日起，经济制裁在国际秩序当中曾扮演什么样的角色，又对整个国际法秩序带来哪些影响？

  为了解答上述问题，本文还需要将视角拉回1919年。在巴黎和会上，以威尔逊（Woodrow Wilson）为代表的各国政要希望在废墟之上建立一个“由真理而非强权支配的”，由国际联盟（简称“国联”）领导的新国际秩序。至于如何才能保证新生的国联有足够的能力维护和平，和会上的众人将目光投向在刚刚结束的大战中大放异彩的“经济武器”，②他们希望这一让同盟国陷入“铁壁之围”，让协约国最终赢得战争的“终极杀器”能够被转而用作维护国际秩序和平稳定，“惩戒破坏和平之国”的工具。③在日后宣传《国际联盟盟约》的演讲中，威尔逊更是直言不讳地说道，“我们认为，一个遭到制裁的国家，就可以被视作一个注定会投降的国家……经济制裁不会导致人员伤亡，但会给被制裁的国家施加极大的压力，我不认为有哪个现代国家能够承受得起这种程度的压力”。④

  尽管在战争当中通过向对手施加经济压力来为本方谋得优势的历史相当久远，第一次世界大战仍被认定为经济制裁兴起的标志性时刻。这有两方面原因：一是在一战之前，由于经济相互依赖的情况并不严重，绝大多数经济战都只采用个别的、局部性的手段，而在一战期间，经济制裁的手段逐渐丰富起来，并最终以完整形态呈现在世人面前；二是一战之前的经济战手段所发挥的作用也较为有限，而在一战当中，以德国为首的同盟国在相当程度上是因为经济制裁导致内部崩溃而失败。可以说，一战让世人意识到在这个经济相互依赖程度颇深的时代，经济制裁的确能对战争的结果起决定性作用。

  既然经济制裁在一战当中发挥了如此巨大的作用，且在战后成为维护国际秩序的终极武器，那么经济制裁的诞生是否对一战前后国际法体系的崩溃与重塑产生某种程度的影响呢？在从战争工具演变为和平时期执行国际法的保障的过程中，一战的经验又提供了哪些帮助？

  要回答上述问题，首先要回答的问题是，一战前后的国际法体系是否存在断裂。有关这一问题，学界大致存在三类观点：第一种观点是法学界研究国际法史的主流观点，他们或是认为断裂并不存在，或是认为无须讨论所谓的“断裂”问题。⑤面对英国等协约国在战争期间突破既定规则的做法，国际法史学者通常认为，被违反的规则已经完全不适应当时的战争环境，而且英国只违反了规则，没有突破战争法的“精神”。而即便抛弃了对协约国遵守战争法这一观点的辩护，绝大多数国际法学者依旧认为，国际法源自国家的实践活动，讨论的关键在于规则层面的国际法“发生了何种变化”，而并非其背后的国际秩序发生了何种颠覆性的转变。

  第二种观点的基石是政治现实主义，持这一立场的学者大多认为，“战争是最大的混乱，而试图为其制定规则这一任务本身就是不可能的”，⑥在这一国际法虚无论的基调之下，自然无须讨论国际法秩序的崩溃与重塑，毕竟自始至终都不存在一个规范战争的国际法体系。

  第三种观点则大多批判以普世价值为自身合法性基础的战间期国际秩序，其中既包括以卡尔·施米特（Carl Schmitt）为代表的保守派进路，也包括以奈格里（Antonio Negri）、哈特（Michael Hardt）等人为代表的左翼帝国主义批判进路。⑦他们试图论证19世纪的欧洲公法与20世纪国联体系下的国际法之间存在着根本性差异，两者之间的区别并非因新技术的诞生而导致的小修小补，事实上，在最基本的原则与精神层面上，两者就已经差别巨大了。然而，持这一观点的学者往往将注意力集中在一战的总体战特性之上，强调战争形态发生的巨大变化，或是主要以陆战规则的变迁为例展开论述，在大多数情况下忽视了经济制裁对战争法体系重塑所起的作用。因此，本文将以战斗人员与非战斗人员区分的模糊化、中立制度的衰落以及正义战争话语体系的复兴为例，说明经济制裁的兴起如何推动国际法秩序的断裂与重塑。

  为解决上述问题，本文以经济制裁中的封锁与禁运品管制措施作为切入点，说明经济制裁的兴起如何在一战期间推动国际法的重塑。其中第一部分将概述一战前的封锁与捕获规则。这些规则背后所遵循的基本原则在很大程度上限制了交战国破坏中立国贸易的权利，且强调军事与经济要相互分离，确保非战斗人员在战时的人身与财产安全，但与此同时，“和平封锁”的出现与禁运品清单的扩充也预示了之后相关规则的演变趋势。第二部分主要论述具体的“战争规则”是如何演变的，核心关注点为一战期间协约国针对同盟国的食品禁运措施，通过对相关规则发展历程的梳理，试图证明在一战这场总体战的背景之下，原先封锁与禁运品管制措施中针对交战国非战斗人员与中立国的保护措施逐渐走向瓦解，转而被保护交战国利益的强制配给制、举证责任倒置等新规则替代。第三部分旨在论证经济武器的诞生在多大程度上推动了正义战争理论体系的复苏，以及《国际联盟盟约》的经济制裁条款为何可以被视为有别于19世纪欧洲公法体系的新国际秩序的代表，进而表明有关经济制裁具体规则的变化如何标志着新国际法秩序的诞生。

二、一战前海战法中的封锁与捕获规则

  为了论证经济制裁在一战期间才兴起，首先需要说明的是，为何在一战之前，经济制裁没能兴起。随着教权与皇权双双崩溃，“基督教王国”的地理空间与法权架构失去了支撑，近代主权国家得以诞生，加上正义战争话语的破产与主观权利的出现，在这三者的共同作用之下，中世纪的“万民法”转型为近代的“万国法”。⑧由于各主权国家之上并不存在判断战争正义与否的权威，战争成为平等主权者之间的事务，“正当敌人”（justus hostis）取代了“正当理由”（justa causa），⑨一场战争对于交战双方而言可能都是正义的，中立制度由此获得充足的生存空间，由此，旨在处理战争期间中立国贸易权利的封锁与捕获规则得以蓬勃发展。

  （一）维也纳体系之前的封锁与捕获等海战法规则

  通常认为，在近代历史上，荷兰是首先在海战中引入封锁的国家。⑩不过这一时期的封锁主要是利用海军封锁敌人的特定河流、港口或海峡，类似于陆战当中的围城，因此其影响范围很难超出被封锁的几个港口。

  除了封锁之外，这一时期交战各国更常用的海上袭击手段是捕获对方的商船。由于长期以来形成的惯例，在海战当中捕获敌方商船是公认的交战国权利，然而由于中立国的存在，人们就不得不面对如下问题：应当如何对待中立国船只上的敌方货物？应当如何对待敌方船只上的中立国货物？11针对这一问题，《海事习惯法汇编》12如是规定：捕获的原则在于确定货物的敌性，而非运载货物船只的敌性。荷兰为进一步保障中立国的商业利益，创设了“自由船、自由货”（free ship， free goods）的原则，即中立国船只上的敌性货物也不得被交战双方捕获。

  美国独立战争期间，面对来自英国对中立国利益的肆意侵犯，俄罗斯女皇叶卡捷琳娜二世组织了武装中立同盟以对抗英国在海上的肆意拿捕，同盟坚持要求英国遵守“自由船、自由货”的原则，并首次表述了“有效封锁”原则，大致内容为，只有有效的封锁才能构成合法封锁，而有效的封锁要求实施封锁的海军近距离停留在被封锁的港口或海岸线外，使得任何试图突破封锁的船只都能被发现并被捕获。只有在这种情况下，交战国才有权利禁止任何船只，包括中立国的商船进入被封锁的区域。

  可以看到，“自由船、自由货”与“有效封锁”等海战规则背后的核心原则在于为战争期间的中立国提供确定性，限制交战国可以打击的范围，毕竟世界上没有哪个国家的舰队有足够的船只“有效封锁”一整条海岸线，受到中立国船只庇护的交战国货物也能免受公海上敌国军舰的检查。尽管在交战国能力之内的港口暂时被排除在贸易之外，但在其能力范围之外的世界中，中立、贸易与和平长存。

  （二）欧洲公法体系下的海战法特征及其转变的征兆

  涉及封锁的战争法编纂的一个高峰是克里米亚战争后的巴黎会议，在这次会议上，各方签署了《巴黎宣言》，其中包括四项条款，分别是废除私掠，“自由船、自由货”（战时禁运品除外），敌船中立货免遭拿捕（战时禁运品除外），以及封锁必须有效。13除美国因反对废除私掠未批准外，14其他主要国家均批准了《巴黎宣言》，其余绝大多数主权国家也都在接下来的两年中以各种形式加入这一宣言当中，因此，《巴黎宣言》可以被视作第一份广受承认的调节海战中交战权利与中立权利的国际法规范。15

  在规范战争方面，欧洲公法体系大致包括两个特征：一是战争与和平分界清晰，二是军事-经济相分离。首先需要强调的是，此时的经济制裁手段并没有发生太大变化，仍是封锁与捕获商船，而这些都是战争手段。这就意味着只有在战争时期，国家才能合法动用这两种手段打击敌人，谋求战争的胜利。这一时期，战争与和平的分界线依然较为清晰，在未经主权者正式宣战，战争状态尚未开启或已经结束时，作为战争手段的经济制裁并没有发挥作用的空间。

  第二，是伴随着自由贸易观念兴起的军事-经济分离主义（separationism），其核心主张在于，代表私人利益的市民社会与代表公共利益的政治国家之间应当相互分离，政治国家之间的战争不影响私人贸易，而私人贸易也不应为国家间的战争提供帮助。在1850年至1870年间，分离主义理论占据上风，在这一风潮的影响下，自由贸易的拥护者认为对私人财产的绝对保护要高于在战争中获得胜利，因为对私人财产的保护象征着文明，而战争只应被严格限制在战斗人员之间。一个非常典型的案例即发生在克里米亚战争期间，在英法与俄国交战之时，沙俄仍忠实地向居住在英国的俄国国债持有者支付利息。16

  回顾《巴黎宣言》当中对“战时禁运品”的强调，可以发现，这一阶段的海上捕获的重点在于防止敌方从海外获得军事物资的补充，因此，中立国完全可以自由地向交战双方运送那些不被视为战时禁运品的民用物资，交战双方也并不期望能利用封锁与捕获来给敌方的普通民众施加压力。军事-经济分离主义的理论以极端严格的方式防范战争范围的扩大，同时希望在无休止的小规模战争中开辟出一片空间，允许和平贸易得以维系。

  需要明确的是，上述欧洲公法的特征仅适用于欧洲列强之间的战争，而并不适用于欧洲列强与那些在他们看来属于半文明或者野蛮国家之间的战争，而恰恰在这些战争中，上述特征展露了转变的征兆。

  首先，“和平封锁”（pacific blockade）的出现标志着战和之间的分界线开始模糊。17自1827年起，欧洲列强便开始在不宣战的情况下封锁那些根本无力抵抗的“非文明国家”，以实现自身的战略意图，例如迫使其偿还债务。1827年至1903年间，欧洲列强至少实施了21次“和平封锁”，其中绝大部分都发生在拉美地区。欧洲列强通常将在友好界线之外的地区实施的“和平封锁”视为执法行为，而非战争行为，因此并不破坏和平。然而，这一创制的危险在于，国际法中出现了一个既允许使用武力，又无须在法律上进入战争状态，进而得以保持和平状态的空间，战争与和平的边界线开始模糊。18

  其次，在对“非文明国家”的封锁与禁运当中，食品等重要的民生物资开始被视作战时禁运品。例如，在1884年—1885年的中法战争当中，法国宣布食品为绝对禁运品，尽管英国政府提出抗议，认为“食品一般不能被视为禁运品”，但法国并未因此中断封锁，其回应称，法国之所以采取这一行动，是因为“大米对中国人的饮食具有相当的重要性”。19俾斯麦对此表示赞同，他认为，禁运食品有助于促使战争尽快结束，因而是“人道”的。用不了多久，欧洲人就会发现，这些措施以及为其辩护的理由出现在欧洲的大地之上。

  尽管1907年的第二次海牙和平会议与1909年的伦敦海军会议试图编纂更为完善的海战法，但事实证明，不久之后，欧洲列强扔向殖民地、半殖民地的回旋镖就要击中他们自己了。

三、一战中的封锁与禁运——打击平民与中立国的“饥饿封锁”

  1914年8月，在战争刚刚爆发之时，英国的第一项敌对行动就是切断德国的跨大西洋电缆，这也预示着在日后，协约国将逐步切断德国与外界的一切交流。通观整个一战期间英国对德实施的经济封锁，可以发现，英国逐步摆脱了先前有关封锁与禁运的战争规则束缚，将枪口直接对准德国后方的平民。而在这一过程中，为了打造“铁壁之围”，不让德国经由中立国之手获取外部资源，英国还一步步压缩了中立国的生存空间，直至其几乎完全臣服。

  （一）“饥饿封锁”与拒绝区分战斗人员／非战斗人员

  显然，在一战刚刚爆发之时，考虑到德国舰队的实力，协约国方面是没有能力对德国进行有效封锁的。20为了绕过有关封锁的各项法律障碍，英国官方选择了相关阻碍更小的禁运品管制措施作为战争初期的封锁方案。为了最大限度地削弱德国的战斗能力，以英国为首的协约国便选择对德国实施食品禁运，而这一措施也最能体现战斗人员与非战斗人员区分模糊化这一变化趋势。为了逐步推进“饥饿封锁”，如何应对旧有国际法体系中有关海战规则的集大成者——伦敦海军会议上达成的《伦敦海战法规宣言》（亦称《伦敦宣言》）21——便成为英国政府需要解决的首要问题。

  首先需要指出的是，在战争爆发之时，几乎没有什么国家正式批准《伦敦宣言》。1914年8月6日，为了尽可能保障自身作为中立国的贸易权利，美国向主要交战国发出电报，询问各方是否愿意接受尚未得到批准的《伦敦宣言》作为本次战争中的海战法规则。然而，英国并不希望全盘接受宣言，经过英美双方一系列外交博弈之后，英国起草了数份枢密令（Order in Council）草案，22在表面宣布遵守《伦敦宣言》的情况下对其作出三点重要修改：一是拒绝接受《伦敦宣言》所规定的禁运品与自由品清单；二是规定如果有条件禁运品“依指令”（to order）托运、没有具体收货人或收货人位于敌国领土或敌占区，则可被捕获，同时将举证责任倒置给货物所有人，由其负责证明其货物不具有敌性；三是在有证据证明某一中立国正在为敌国提供物资供应的情况下，英国政府可以宣布其港口具有敌性，从而不再适用《伦敦宣言》第三十五条有关有条件禁运品不适用连续航行原则的规定。10月22日，关于《伦敦宣言》的争端以美国撤销提议，宣布保留国际法中的权利而告终。

  就在英美双方就《伦敦宣言》激战之时，1914年8月26日，英国政府颁布了一份海事令，意在拦截一切以德国为最终目的地的食品运输船。毫无疑问，这一指令标志着日后英国政府在封锁与禁运问题上拒绝承认敌方战斗人员与非战斗人员存在分别。27日，在讨论如何执行这项命令时，一个协调委员会指出，“根据鹿特丹的普遍情况，必须对前往该港口的船只制定不同的规则。对于托运至鹿特丹的所有食品，可推定其目的地为德国，除非荷兰保证不会向该国出口这些食品或同等的荷兰国内生产的食品”。23这一提案也说明，为了彻底堵住德国从外界获取资源的“气管”，协约国方面必然不会继续遵守先前相关国际法的具体规则与精神。

  在接下来的战事当中，突破国际法的标志性事件当属1916年4月13日废除绝对禁运品与有条件禁运品之间区别的命令，其具体内容如下：

  鉴于目前战争的特殊情况，英国政府认为，就实际目的而言，这两类禁运品之间的区别已不再具有任何价值。敌国居民中有很大一部分直接或间接地参加了战争，因此现在无法真正区分武装部队和平民。同样，敌国政府通过一系列法令与行政命令，控制了有条件禁运品清单中的几乎所有物品，因此这些物品现在可供政府使用。只要这些例外情况继续存在，英国政府对这两种违禁品的交战权利是相同的，英国政府对它们的待遇必须相同。24

  这项命令标志着英国政府已经无意在封锁这一问题上继续坚持对战斗人员与非战斗人员进行区分，这既是总体战下的必然选择，也是一战期间国际法原则发生断裂的重要标志。

  （二）对中立国施压——逐步摧毁中立制度存在的基石

  除了对《伦敦宣言》进行修订以加强封锁外，英国也采取了诸多措施试图有效阻止周边中立国向同盟国输送物资。但最初的效果令其不满，一方面是因为中立国国内并没有足够的能力管控禁运品的再出口，25另一方面，有效的担保制度在这一时期还没有建立起来，战争初期与荷兰进行的分级担保制度谈判失败后，英国只能依赖各中立国的善意担保。此外，德国采取的一系列规避封锁的手段以及外交部最初不愿冒险过度侵犯中立国旧有权利的态度对此也造成一定的影响。26

  为了真正切断德国与外界的联系，首先，英国政府要求各中立国船只进入英国港口接受检查。1914年11月5日，海军部宣布，为应对德国在战争初期于北海地区进行的非法布雷行动，整个北海将成为战区，英国海军将通过布设大量水雷的方式进行反击，任何擅自闯入雷区的中立国船只将自担风险。当然，在德国商船已经消失的情况下，很难说布雷能有效报复德国，此举的真实目的在于迫使通过北海的中立国船只改道进入多佛海峡，进而停靠在英国港口以接受检查。12月初，效果开始显现，丹麦、挪威和瑞典的六家船运公司与英国政府达成协议，其船只将自愿前往位于柯克沃尔的检查中心接受检查，以换取更短的检查时间。

  其次，以荷兰海外信托基金为模板的中立国担保组织建立起来，这是一家私人控制的公司，其一方面要求从事禁运品贸易的实体向其提供担保，保证相应禁运品只用于荷兰国内或殖民地消费，而不用于再出口，另一方面代表这些实体向英国提供担保，英国将在荷兰海外信托基金董事会的担保下允许其继续贸易。这项安排既成功地解决了担保问题，又不影响荷兰政府的中立地位，可谓一举两得，这项安排也成为日后英国与其他中立国谈判的模板。

  第三，在德国宣布进行无限制潜艇战后，英国借机进一步收紧包围圈。1915年3月11日，英国发布了新的枢密令，称按照国际法，德国有义务将捕获的船只送交捕获法庭，由其判断是否应当予以处罚，只有在极端情况下，交战国才有权摧毁商船，前提是必须确保船员与乘客的生命安全，而无限制潜艇战突破了所有交战规则与习惯，置无辜的船员与乘客生命安全于不顾，因此，“敌人的此种企图赋予了国王陛下不容置疑的报复权利”，英国宣布禁止任何货物进出德国，同时要求绝大部分运往中立国或盟国港口的货物只有在获得许可证的情况下才能运输。这项命令当中规避了“封锁”字眼，试图在不宣布封锁的情况下实施封锁。27这也为外交部对德国发动经济战提供了明确的方向，未来的措施将集中于如何使其有效运作。

  最终，随着战事不断推进，在国内舆论与盟国的强烈要求之下，专门负责推进经济战的封锁部与针对中立国的强制配给制得以建立。实际上，早在1912年，劳合·乔治（David Lloyd George）就曾提出这一设想。然而，外交部认为实施配给制的法律阻碍使得这项措施很难发挥作用，因为配给制的关键在于将所有超出限额的禁运品输入推定为向德国的再出口，需要捕获法院在裁判过程中采纳这种推定原则，然而这一原则是完全缺乏先例的。外交部助理法律顾问塞西尔·赫斯特（Cecil Hurst）指出，如果类似案件被提交法庭，那么几乎可以肯定的是，由于官方无法证明货物的敌性目的地，这些船只肯定会被释放并得到赔偿。28英国政府的法律顾问皮尔斯·希金斯（A. Pearce Higgins）认为，“除了与适用于违禁品的连续航行原则的联系外，在现有法律规则下看不到定量配给政策的任何法律理由”。29

  不过，希金斯同样在1915年11月19日的备忘录中指出，尽管证明所有运往中立国的超过和平时期水平的货物实际上都运往德国的理由并不充分，但无论这种措施的法律基础多么薄弱，都需要引入强制配给。作为封锁部部长的罗伯特·塞西尔（Robert Cecil）在为强制配给制辩护时，用了一种特殊的人道主义观，“它（强制配给制）现在意义重大，因为如果德国人的日子不好过，那么其盟友的情况只会更糟，而且对中立国来说，让目前这些恐怖的事情尽快结束肯定比让事情拖到半途而废要好得多，也更人道”。30终于，1916年6月，强制配给制落地，成为完善封锁的重要一步。31

  配合强制配给制，封锁部还推动了黑名单32、航行许可证33、强制购买协议34等措施，并进一步完善了煤仓控制35等措施。这一系列措施的实施显著提升了封锁的有效性，以美国为例，贸易统计数据表明，从1916年7月到1917年7月，美国对欧洲中立国的出口几乎都在急剧下降。36显然，流向德国的商品大幅减少。这也反映了以塞西尔为代表的英国文官政府确信封锁能尽快让协约国取得胜利，在这种精神的指导下，塞西尔等人不再将原先束缚格雷（Edward Grey）的国际法视作不可逾越的障碍，而是采取了一系列措施突破了原有的法律限制，挤压中立国的生存空间。

  由此可见，先前国际秩序之下人们习以为常的军事-经济分离原则和对中立国的保护措施已经荡然无存。在强制检查、强制配给制、举证责任倒置等一系列新出现的封锁与禁运品管制规则的打击之下，中立国不仅无法像先前一样，继续在交战双方之间游刃有余地“照常营业”，甚至到战争后期，像荷兰等中立国国内也爆发了食品危机。毫无疑问，上述规则层面的变动预示着中立国赖以生存的国际秩序图景正在发生剧烈的变动。

  （三）经济武器的实效——为何协约国将其视为“利器”

  在战前的和平时期，德国的食品生产就无法满足本国需求。在战争爆发之后，随着大量劳动力应征入伍，马匹被军队征用以及作为肥料的氮素的短缺，食品产量继续下降，且德国官方对食品储备也没有提起足够重视，封锁与禁运在很大程度上加剧了德国本土的饥荒。1915年年初，食品危机就有所显现，食品价格大幅上涨。37随着时间推移，情况越来越糟，1915年年底时，德国媒体上已经充斥着对食品危机的报道。38到1916年年初，柏林人对战争的支持率急剧下降。1916年至1917年的“大头菜之冬”更是直接展现了德国本土的粮食短缺情况。39同时，随着封锁越来越紧，从中立国处得到的食物数量持续下降。40

  饥饿与营养不良会反映在平民的死亡率和体检指标上。1917年至1919年，柏林市民所有年龄段的死亡率都略高于巴黎，同时远远高于伦敦，营养不良在很大程度上增加了德国妇女因肺结核、流感等疾病死亡的概率。41对儿童而言，营养不良的结果就是身高与体重增长速度放缓。421918年10月和11月，德国国内死亡人数分别为191320人和184896人，远高于1913年平均每月78820人的死亡人数，其中，营养不良是一个重要原因。43因此，虽然在战争刚刚结束时德国政府匆忙统计出的饥饿封锁导致76.3万平民死亡带有夸张的成分，但经修正后的42.4万人确实是一个合理的数字。44

  当停战协议签署后，1918年12月中旬至1919年4月，英国派遣了一批官方观察员到德国核实其在停战谈判中有关德国即将发生饥荒的声明，他们中的大多数人都报告说，整个德国正处于饿死的边缘，如果不从海外紧急运送食物，布尔什维克革命就会爆发。驻扎在科隆地区的英国占领军负责人普卢默（Herbert  Plumer）将军抗议道，民众的口粮不足以维持生命，“妇女、儿童以及病人的死亡率非常高”，“人们宁可被一枪打死，因为相较于此，饿死只会更加痛苦”。45

  对于协约国而言，经济武器之所以好用，不光体现在上述给德国后方造成的损失之上，另外一个关键原因在于，经济武器的运用与其造成的后果之间并不会呈现直接、清晰的因果关系。阿诺德-福斯特（W. Arnold-Forster）特别强调，“经济武器是一种使用起来非常方便的武器……钢笔似乎要比刺刀干净得多”。46尼古拉斯·穆尔德（Nicholas Mulder）也指出，“制裁之所以有吸引力，不仅是因为其巨大的能量，而且还因为经济武器易于上手。经济武器所展现出的力量既不是从轰炸机中扔下来的，也不是从大炮的炮膛里发射出来的，相反，其力量源自一张张红木桌子”。47按照罗伯特·尼尔森（Robert L Nelson）与克里斯托弗·沃特斯（Christopher Waters）的判断，英国人和德国人在法律论证方面并没有太大区别，双方都在利用国际法，双方也都在滥用国际法。从历史的角度来看，战后对英德之间对平民进行的违法行为之所以评价不同，其中非常重要的原因就在于德国无限制潜艇战导致平民死亡的场面十分“壮观”，且潜艇的打击与平民的死亡之间因果关系十分清晰，而在英国饥饿封锁下导致的平民死亡是缓慢的，同时英国的封锁与平民的死亡之间的因果关系并不十分清晰。48显然，这样一种既能在物质层面给予敌人痛击，同时在道德层面又无须背负过多包袱的武器会成为战胜国维护国际秩序的首选保障。

四、融入新国际秩序的经济制裁与正义战争理论的回归  

  在1918年11月停战协议签署后，福煦（Ferdinand Foch）曾感叹道，在战胜德国的过程中，正面战场与经济封锁各起一半的作用49，美国将军塔斯克·布利斯（Tasker Bliss）则认为封锁的贡献还要更大一些。50鉴于经济制裁的实效，没有人愿意在未来的国际秩序建构当中舍弃这一有力的武器。然而，应当如何设计这样一款军事／战略武器，使其能够适应，乃至代表战后秩序中的政治／法律构想，仍然是一个亟待解决的问题。最终，经由《国际联盟盟约》第十六条，经济武器从先前的战争手段成功地转变为确保国际法得以强制执行的工具，而这一工具的设计也充分体现了战后新生的国际法秩序与欧洲公法之间存在的巨大分野，即中立制度的衰落与正义战争理论的回归。

  （一）迈入新世界还是退回旧世界？——战争后期关于经济和平的争论与经济武器方案的提出

  在战争后期，战前双方速战速决幻想的破灭与数年来陷入混乱的国际贸易导致世界范围内出现了实现经济和平，回归战前自由主义的呼声。511917年7月19日，德国议会发布了著名的国会大厦和平决议，其中，实现经济和平与海洋自由，结束对德国的经济孤立是相当重要的组成部分。同时，一部分英国政客也持类似观点，1917年11月下旬，保守党议员兰德斯顿勋爵（Lord Randston）公开反对继续进行经济战，建议恢复经济和平。威尔逊在参战前也经常将经济制裁与欧洲帝国主义的“旧历史”联系在一起，并将1902年—1903年间英、德、意三国对委内瑞拉的封锁视作旧世界对新世界，欧洲帝国主义对美国门罗主义的入侵。在1917年2月威尔逊提出的四项和平原则中，经济和平仍然位列其中。

  然而，对于交战双方的实际掌权者以及诸多思想家而言，世界历史已经发生深刻的转变，装作什么都没有发生的样子要求回到过去是不可能的。早在战争刚刚爆发之时，霍尔维格（Theobald von Bethmann-Hollweg）制定的战争目标就要求确保德国未来的西部与东部都绝对安全，与此同时，德国还要攫取敌人手中的重要经济资产，建立一个中欧经济联盟来确保德国能够掌控欧洲的经济市场，需要注意的是，中欧经济联盟的目标虽然也能确保德国成为费希特（Johann Gottlieb Fichte）笔下所谓的“封闭商业国”，但此时这一目标更多的是进攻性的，即“为德国赢得在英属印度和阿富汗挑起革命的时间”，52而非纯粹以防御性的保卫国家安全为主要出发点。而且，“中欧方案”在德国并非一个新鲜概念，例如1915年瑙曼（Friedrich Naumann）出版的《中欧》一书就获得广泛关注，民间的激进民族主义者以及部分工业界代表甚至赤裸裸地鼓吹通过领土扩张来实现德国的国家安全，当然在封锁尚未深刻改变德国人对资源的狂热追求时，这种对外扩张的情绪更像一种贪婪，尽管其也以保卫国家安全作为伪装。53然而，在经历了3年的总体战后，掌握权力的兴登堡（Paul von Hindenburg）和鲁登道夫（Erich Von Ludendorff）更深刻地明白，“玉米、土豆和煤炭、铁一样，都是权力”。此时的扩张倾向与德国的安全之间的联系更为紧密，鲁登道夫希望永久控制战时德国控制下的东部占领区，将此地打造为德国的粮仓，使德国成为“世界上最能抵抗封锁的地区”。封锁与经济战深刻地改变了德国的战争目标，德国不再关心和平时期鼓吹的横贯中非的殖民帝国，而是将目光放到如何控制相邻的足够多的土地以及附属于这些土地的资源才能确保德国的安全，在兴登堡与鲁登道夫看来，德国不可能获得稳定的海上资源获取通道，因此唯一的出路就是通过领土扩张来实现对这些领土的支配，进而实现经济上的自给自足（autarky），这一思想的集中体现就是《布列斯特-立陶夫斯克和约》。

  同样，早在1916年6月的巴黎经济会议上，协约国即计划建立一个经济集团，从而将德国从世界贸易体系中孤立出去。54至少在战后的一段时间内如此，克里蒙梭（Georges Clemenceau）与劳合·乔治也没有什么恢复经济和平的意愿，在他们看来，只有将战争进行到底，赢得彻底的胜利，才对得起如此沉重的牺牲。英法越来越明显地倚靠经济战来达成自己的目的，甚至希望在战后也维持盟国之间的经济同盟以对抗可能尚未被彻底打败的德国，防止其死灰复燃。

  相较于巴黎经济会议上法国代表所设想的相互对抗的经济集团方案，执掌封锁部后的罗伯特·塞西尔则放眼更广，思考起大英帝国目前掌握的对世界贸易施加干涉的权力能在何种程度上帮助建立战后的国际秩序。1916年9月，在递交给劳合·乔治内阁的一份备忘录中，塞西尔提出这样一个反事实的问题：1914年的七月危机是否有可能通过谈判和平解决？如果可以，那么又该如何迫使奥匈帝国接受和谈结果？

  然而，如果能够找到这样一种工具，既能够对一个冥顽不化的国家施加相当大的压力，同时又不至于给使用这一工具的国家带来过大的风险，那么我们就能解决这一困难了。我认为，在这场战争中大放异彩的封锁就是这样一种工具。毫无疑问，要想让封锁充分发挥作用，就需要拥有压倒性的海军实力。然而，仅仅依靠压倒性的财政实力也能实现很多目标，当这两者结合起来之时，没有任何一个现代国家能够真正承受其带来的压力。假设在1914年7月，协约国有可能对德奥两国说，除非修改针对塞尔维亚的最后通牒或召开会议，否则我们将切断与你们的所有商业与金融往来，那么同盟国是否还会继续采取军事行动就非常值得怀疑。如果能说服美国加入这一声明，那么其效果还会大大增加。55

  历史上第一次，处于权力中心的官员开始将经济制裁视作捍卫国际和平、强制执行决议的优秀工具。

  （二）《国际联盟盟约》第十六条的起草与正义战争理论的回归

  在确定不可能放弃经济制裁这一武器后，需要解决的问题就是应当如何将其融入战后国际秩序的设计中，同时为其进行理论上的辩护。56针对经济制裁这一武器发挥作用的原理，霍布森（John Atkinson Hobson）、诺曼·安吉尔（Norman Angell）等认为，一个现代人的行动逻辑几乎完全是经济理性的，一旦意识到自己有可能会在世界市场上被孤立，从而遭受巨大的经济损失，为了避免遭到如此沉重的打击，他们就会竭尽全力阻止本国政府采取相应行动。霍布森则将经济武器的适用对象进一步细化为一国的工商业界，原先造成各帝国主义国家爆发战争的金融业与出口导向型工业方面的利益冲突57反而成为捍卫国际和平的武器，因为这些工商业主拥有巨大的影响力，而他们作为“经济人”的典型代表，自然不会允许本国政府做出可能严重损害自身利益的决策。

  在经济武器自身的正当性方面，1915年9月，诺曼·安吉尔（Norman Angell）在题为《世界高速公路：关于美国与海权的关系以及国际法中非军事制裁的一些思考》58的著作中进行详尽的说明，他认为为了让当时仍在进行的大战真正成为“终战之战”，就必须在和平时期将爱好和平的世界各国团结起来，对实施侵略的国家进行文化与经济抵制，进而迫使其修改政策。为了实现这一全方位的封锁，一方面有必要打破英国对海权的垄断，将海权“国际化”，打造一支可以将破坏和平之国困死的海上力量，让国际社会可以在没有后顾之忧的情况下对实施侵略的国家进行最猛烈的非军事制裁；另一方面则要消灭中立国存在的基础，因为在捍卫和平的正义一方与破坏和平的非正义一方之间保持中立就相当于默许暴行的发生，且封锁也要求断绝被封锁国与外界的一切联系，自然不可能允许中立国仍然为其提供供给。后来参与起草《国际联盟盟约》的史末资（Jan Christiaan Smuts）将军也在1918年12月出版的《国际联盟：一项切实可行的建议》中提出，可以将国联对违反盟约实施侵略的国家进行经济制裁与军事干预的行为视作警务行为，而非战争行为，在这种情况下，实施侵略的国家没有任何交战国权利可言，它并非“正当敌人”，而是受“正义战争”制裁的罪犯。美国的法律主义者与国际主义者发起的强制和平联盟（League to Enforce Peace）希望赋予国际联盟以实体制裁的权力来维持和平，相较于武装干涉，他们更偏向于经济制裁。59在他们设想的未来国际秩序中，法律应当是国际政治活动的基础，然而这种法律主义包涵了积极的对外干涉色彩，诸如只有德国这类视国际法为无物的国家被消灭，才能实现真正的法治与和平。

  最终，这些意见体现为《国际联盟盟约》第十六条的经济制裁条款：“联盟会员国如有不顾本盟约第十二条、第十三条或第十五条所定之规约而从事战争者，则据此事实，应即视为对于所有联盟其他会员国有战争行为。其他各会员国应当立即与之断绝各种商业上或财政上之关系，禁止其人民与破坏盟约国人民之各种往来，并阻止其他任何一国，不论其为联盟会员国或非联盟会员国之人民与该国之人民财政上、商业上或个人之往来。”60在战后以国际联盟为标志的国际秩序架构中，我们可以清晰地看到正义战争话语与设计的回归。61核心原因在于，在新的设计中，超越主权国家的权威复活了，世界再次笼罩在普世主义之下，而这次，普世主义的内核变成和平主义与法律主义。由于其再次拥有了实质性的内涵，“正当理由”便能够回归，伴随的自然是“正当敌人”的衰落，战争不再是国家的政策工具，而是一项犯罪行为，为了打击犯罪，自然需要对罪犯实施制裁，迫使其回归正常。重要的是，威尔逊的制裁理念比协约国对德国的封锁要严格得多，他将极端形式的封锁设想为新世界组织的主要执行机制，“这是有史以来在一份公开文件中构思的最彻底的抵制行动，我想满怀信心地预测，此后将不会再有战斗。没有一个国家能忍受六个月”。62

  正是在这样一种正义战争理论的背书之下，战争期间突破旧有国际法秩序的经济战做法与相应规则获得了新的正当性，破坏和平之国内部的平民成为经济制裁核心的直接打击对象，中立国也因其如同“吸血鬼在战场上大饱口福”的做法而失去道德上的正当性，“只要国际法在措辞上允许中立国像食尸鬼一样在交战国打得血流成河的时候继续做贸易，那么国际法就是不道德的，因此，为了美德，我们需要摧毁此类国际法。如果我们支持这些国际法，那么我们不仅仅是贪婪的、懦弱的，我们自己的道德也会沦丧”。63而新生的凡尔赛体系也的确如富勒（John Frederick Charles Fuller）所言，在原先欧洲公法的废墟之上建立起一个“善恶分明”，同时又没有中立国生存之地的新国际法秩序。64

五、结论

  经济制裁究竟是如何重塑国际法体系的？首先，一战中经济制裁的最主要措施——封锁与禁运品管制——的打击目标就并非前线的战斗人员，而是后方的平民。在英国的“饥饿封锁”之下，平民不是受牵连的对象，而是目标本身，在这样的背景下，战斗人员与非战斗人员的区分自然不会被交战双方所坚持，其中，1916年4月13日的命令最为清晰地体现了这一点，它宣称，“敌国居民中有很大一部分直接或间接地参加了战争，因此现在无法真正区分武装部队和平民”。

  其次，为了使封锁与禁运品管制充分发挥作用，交战双方都必须打击对手可能获得的一切外部供应渠道，进而不可能尊重先前中立国与交战国的自由贸易权。因此，交战双方都利用自身的强大实力迫使中立国妥协。而在战后，随着《国际联盟盟约》第十六条的出现，若希望该条款真正发挥效力，捍卫国际秩序，则必须保证尽可能多的国家参与制裁，进而才能有效地将违法国家排除在世界市场之外。因此，在经济制裁诞生之后，中立制度遭遇了史无前例的危机。对此，诺曼·安吉尔的总结相当到位，“如果这种断绝联系的机制能够被有效组织起来，那么世界上就不会再有中立国了，这样一种武器也会给这个世界造成非常可怕的影响”。65

  第三，为了证成自己对中立国的胁迫是正当的，同时出于宣传战和意识形态的需要，正义战争理论得以回归。由于一战强烈的总体战性质与意识形态特点，双方都将对方视作恶魔，将这场战争视为善恶的终极对决，“终战之战”。这恰恰也为经济封锁对中立国的压榨提供正当理由。正义战争理论的回归帮助经济制裁更有效地发挥作用，而经济制裁的兴起也需要正义战争理论来为自身提供正当性。

  然而，正如1917年12月英国保守党议长詹姆斯·洛瑟（James Lowther）对战后继续对德国维持经济封锁的批判，“完全切断与德国的联系，把德国当作麻风病患者一样来对待……这将使得战争继续下去……一个国家与另一个联盟之间也会存在仇恨与斗争，这会让世界分裂”。66修正主义者们指责新的国际秩序并非真正的普世主义，在其伪装之下是盎格鲁-撒克逊人对霸权的追求，所谓的和平主义与法律主义保护的正是现有秩序，德国不可能获得公正对待的秩序。在经济上，德国的地缘政治学者与经济学者再次诉诸中欧概念，试图重新打造一个自给自足的生存空间；在政治／法律上，以卡尔·施米特为代表的德国公法学者呼吁效法美国的门罗主义，在中欧建立德国的“大空间秩序”。67

  最终，捍卫国联秩序的战胜国与要求修改凡尔赛体系的修正主义者之间产生了激烈的冲突，在意大利入侵埃塞俄比亚后，国联对意大利实施了经济制裁，尽管效果有限，但也严重消耗了意大利的外汇储备，让墨索里尼等人陷入深深的不安全感之中，因此，德、意、日等希望动用武力修正凡尔赛体系的国家不得不自给自足，而对于他们而言，自给自足的目标必然需要更大的生存空间才能得以实现，由此，这些国家更加有动力追求对外扩张。此时，原本意在压制各国战争动力的经济制裁手段反而摇身一变，成为推动这些国家发动对外战争、控制原材料产地的重要动力源，一个恶性循环就此形成。68在经济制裁打造的“矛”与自给自足打造的“盾”之间，普世的国联秩序与各自为政的大空间秩序之间的冲突在二十年后再次将世界拖入战火之中。

  对于当下这样一个经济制裁已然常规化了的时代，一方面，我们可以看到，当下制裁的运作模式和打击对象与经济武器诞生之初并无过多差别。另一方面，经济制裁也有了实质性的转变，主要体现为：一是战间期主要负责维护国际和平的经济制裁在二战之后的主要任务目标变成干涉一国内部事务，推动政权更迭，说明制裁这一工具所服务的政策目标可以随着霸权国家的具体需求而有所转变；二是经济制裁背后的基本前提假设也出现明显变化，在战间期的制裁主义者看来，将一国完全排除在世界经济网络之外并不会给这个网络本身带来损害，然而，对于当下的世界而言，中美之间在金融、高科技、供应链等一系列领域展开的斗争毫无疑问会对全球经济网络布局及其走向产生巨大的影响。无论如何，经济的相互依赖以及全球化都没有让世界变得更安全，而将经济相互依赖武器化的做法也终究不会为人类打开一扇通向更美好未来的大门。