注意力内卷：理解基层政府创新泛化的逻辑*

一、研究缘起与研究文献

  （一）为什么基层政府创新会泛化为形式主义？

  根据相关研究，自2000年“中国地方政府创新奖”设立以来，一系列体现回应性、服务性、参与性的治理目标和治理工具被开发、创造出来，在改善公共服务质量、扩大公民参与程度、降低行政成本、提升行政效率等方面发挥了很好的效果，民众对政府的信任度也显著提高（郁建兴、黄亮，2017）。也有研究显示，许多创新活动敷衍了事，象征性地开展活动，大搞“政绩工程”和“盆景式”创新（陈家喜、汪永成，2013），形式主义特征明显（李妮，2018）。笔者近年在县乡调查时也发现，政府创新已成为基层政府运行和治理中的重要现象。县级政府部门将主要精力用于布置、主持、监督、检查、验收、考评“创新”任务，乡镇街道则要把大量人财物资源投入“创新”任务的完成上。县乡两级希望通过“创新”来带动其他工作，使基层治理呈现“创建化”趋势。“创新”任务成了基层的工作负担和压力。

  从调查来看，基层政府创新泛化及形式主义现象增多，主要表现如下：第一，“创新”从少数事件变成制度现象（何艳玲、李妮，2017）。在创新主体上，之前是一些核心职能部门有创新的压力并将创新任务向下布置，大部分部门只布置常规工作。在乡镇街道层面，大部分乡镇街道只在上级交办的任务和辖区治理需求范围内开展工作，只有少数乡镇街道有创新的需求和动力。而近年来，县级领导希望各项工作都有“创新”，各部门、科室皆向下布置“创新”任务，乡镇街道要在各项工作上投入资源进行“创新”。第二，“创新”从基层自主变成上级指令。近年基层政府创新的变化趋势是自主探索、政策试点、请示授权式创新趋少，而指令式创新成为政府创新的主要方式（冯猛，2021）。指令式创新是上级的“创新”任务，下级有责任和压力去完成，但并不一定与基层治理的实际、需求相符合，“创新”很容易导致形式主义，挤压需求导向的自主创新的制度空间。第三，“创新”从工作亮点变成竞争标的。无论是执行政策还是解决治理问题，基层都有大量执行形式、工作机制、治理机制方面的创新，一些创新因为效果好、影响大而成为工作亮点。在过去很长一段时间里，工作亮点并非刻意为之，而是工作推动中自然而然的结果。现在的变化是，“创新”成为地方政府之间、部门之间、部门内科室之间相互竞争的标的，它们都通过“创新”来彰显自己的工作绩效，在相互比较中向上级发送政绩信号。基层政府（及部门、科室、领导）为了参与竞争，就会更多地下达“创新”的目标任务。

  基层政府创新泛化虽然得到了一些真实有效的创新，但给基层带来了一些负面影响，比如加大基层工作压力，使基层疲于应付；加重基层负担，干扰了基层干部正常的工作和生活。那么，为什么基于实际政策执行、工作落地、治理、服务等需求而进行的积极正面意义的创新，会在最近若干年演变成政府部门向下布置的工作任务，进而使得创新泛化和形式主义化？在县域，该问题涉及县级党委和政府、县级职能部门、乡镇街道三者之间的关系问题，下文将以我国中部某省F县县乡政府创新的案例为叙述对象，在三者关系视角下构建领导注意力分配与竞争内卷的分析框架，讨论基层创新泛化的机制与逻辑。

  （二）与已有理论研究视野对话

  基层政府创新及其泛化作为一种制度现象，既有研究主要有制度约束论和精英选择论两条解释路径。

  1. 制度约束论

  根据制度理论的分析，地方（基层）政府为了求得生存必须构建自身的合法性，要采取与制度环境相适应的结构、秩序、战略和行动（周雪光，2003：74-83）。该路径的研究认为组织结构及其行为的变化是对主要制度环境如政治、社会、文化、制度的信念和压力的反应，而不是源于任务需求和竞争需要。正式组织的要素常常来自制度规则中高度理性化的预设，并通过强制、规范、模仿等机制实现与政治组织结构的制度化同形；一旦某种组织形式或行为模式被制度化，对它们的采纳就成了一种规范要求，它们也就成为独立于理性标准的合法化来源（谭海波、赵雪娇，2016）。

  地方政府创新至少有以下三个合法性层次，并因此获得了普遍认可，发展为显著的制度现象：一是匹配中央或上级的政治和政策要求，凸显“看齐意识”，获得上级的认可和授权。在我国，中央或上级的偏好和导向是影响地方政府行为的重要因素。2000年以后尤其是党的十八大以来，中央政府的政策重心从经济建设向社会管理、社会建设、社会稳定、民生建设、基层民主等领域转移，地方政府的竞争也不再简单以GDP（国内生产总值）增长率论英雄，而是转向更广泛的“社会创新”（何艳玲、李妮，2017）。地方政府的创新动力有很大一部分是来自上级政府的政策设计和要求（徐湘林，2006），诸如上级党政系统通过确定改革目标和制定改革方案，要求低层级政府进行改革创新的政策试验（肖滨、郭明，2013），上级政府将改革创新行为纳入地方政府绩效考核评价体系（李庆钧，2007），上级政府在重要文件、会议、实地调查中明确并支持的改革目标（郁建兴、高翔，2012），这些都为地方政府创新提供了合法性和动力支持。二是满足社会的期待，获得多数人的支持，降低社会风险。随着国家与社会关系变化、社会成长及多元化、民生诉求提高等发展变化，地方政府在社会管理、社会稳定、民生建设等领域面临较大压力，许多创新隐含着地方政府“不得已”之举（周红云，2003：301-335）。如社会突发公共事件，它的发生将打开地方政府政策之窗，进而改变政策议程，成为地方政府创新的重要动力（杨雪冬，2011a）。创新成为地方政府“为了提升服务质量”，“为了更好地回应需求”，构建服务型政府的重要举措（郁建兴、黄亮，2017）。三是通过调整要素组合方式，获得更多资源或降低成本，以减少阻力，增强部门间合作与信任。政府创新要获得其他部门的支持和配合，就要增加其他部门的收益。政府创新的策略是执行和实现制度、组织、信息、人财物资源等政府要素的重新编排和组合，而不是额外创设体制部件，加大资源消耗，因而能够控制成本和规避风险，达到对多方有利的局面（冯猛，2020）。机制创新在不改变体制资源的用途和目标的前提下，通过创造新的方式，改变政府体制内的人、财、物、权、政策、制度、组织等资源结合和相互作用的方式，形成新的治理或工作机制，使体制资源更精准地跟治理环境、事务对接，达到事半功倍的治理效果（田先红，2021；杨华，2022a）。如此，政府创新才能够吸引和集聚内外部资源，增进政府创新形式上的合法性。

  在相同的制度环境和制度安排下，创新会成为政府体制内进行组织变革、政策创设、机制建立的话语体系，地方政府会熟练地掌握该话语及其工具效应。创新因而获得了天然的政治正确性，以至于人们认为“创新越多越好”，不创新就“政治不正确”。这可能导致地方政府存在大量的无序“创新”、违法“创新”或“为了创新而创新”的行为（郁建兴、黄亮，2017）。

  2. 精英选择论

  地方政府政策或组织形式的创新不仅是制度内外部环境压力相互作用的结果，它还要经历从创新理念产生、方案设计到参与者接受、认可并付诸实践的复杂动态的政治过程。在这个过程中，“政治企业家”发挥着决定性作用。政治企业家谋求经济社会效益整体增长，从事社会制度创新，他们的行为特征具有强烈的能动性和创新偏好，能够洞察经济发展机遇，敏锐地意识到低效制度的存在，并致力于通过其组织和动员社会的能力革除低效制度（刘洪军，2002）。

  政治企业家强烈的能动性使他们在社会政策创新中起到核心作用，他们发起、主导、推动实施创新方案。地方政府内的政治企业家包括党委和政府主要领导、主要部门负责人，他们在政府创新方面的能动性主要体现在：其一，地方官员的素质禀赋决定了政府创新的形式、程度和绩效。地方政府的改革创新具有模糊性、不确定性色彩，充满风险性和敏感性，因而高度依赖于官员的勇气、抱负、信心、责任感、政治智慧等品质。地方官员的其他素质禀赋包括道德操守、价值理念、理论素养、职业规划、个人声誉、理想追求等，这些也都是推动地方政府创新的重要因素（陈家喜、汪永成，2016）。在一些地方，政府创新已经成为具有进取心、改革精神、公共责任感的官员的一种自觉意志和自觉行为（周志忍，2010）。其二，创新成为地方官员绩效评价指标，政绩驱动地方官员积极参与创新型“晋升锦标赛”。创新竞争凸显的是“异质性”，地方官员在创新中的主要策略是“求异”，这就使得创新成果在相互竞争的地方政府、部门及领域之间难以扩散（黄晓春、周黎安，2019）；新来的领导会关注和推动新的创新行动，搁置旧的创新成果，这很容易导致创新成果得不到延续。

  综上，已有研究主要从制度约束论“合法性-趋同性”机制和精英选择论“能动性-竞争性”机制两个方面探讨了地方政府创新及其影响的机制与逻辑，关注到基层政府内部创新泛化、形式主义化的问题并给予了合理解释。但是，对基层创新泛化背后深层逻辑的讨论还不够充分，如制度环境和制度规范如何作用于微观的官员创新行为依然是“黑箱”，而地方官员个人的能动性除了与个人素质禀赋有关外，其将注意力聚焦到创新及其竞争上是否及如何受宏观制度的制约和影响；具体到政府创新泛化，哪些（项）制度及其变化扮演着重要角色，起到了决定性作用，县乡主要领导又是如何应对这些（项）制度及其变化，以及为何会选择创新作为向上级发送政绩信号的载体。也就是说，在制度约束论的宏观解释与精英选择论的微观解释之间还存在勾连二者的中层变量，只有将其揭示出来，才能贯通政府创新泛化的逻辑。

二、注意力理论视角下的基层政府创新行为

  （一）政府注意力分类：制度注意力与领导注意力

  制度约束和领导选择说的都是注意力是否及如何分配到政府创新上的问题，只有投入了足够的注意力资源，创新才会获得合法性，地方官员才有创新动力。在单位时间或给定时间内，人的大脑只能处理一个或几个信息，而非处理所有涌来的信息，因此人的注意力多以定值形式存在，只在有限范围内对某些问题的分配强度存在差异。那么，在有限理性条件下，注意力就会表现出稀缺性和选择性的特征，使人们在面对多目标情境时必须对某些问题或某个问题的某些方面进行筛选、排序，以逐一解决。

  就官僚组织系统而言，由于官僚组织权力关系的不对称性，官僚组织也存在注意力稀缺问题，加上信息超载及其不对称性、模糊性与既定时间内搜索之不可穷尽性等原因，会导致在对问题所呈现信息进行筛选时要面临选择的问题。因此，官僚组织在决策中必须将注意力作为稀缺资源，在约束条件下寻求最优化解集。在这个意义上，政策输出及结果虽然与偏好的聚合及表达有关，但更关键的是官僚机构及其领导在对超载信息进行处理时，会基于偏好排序、效用最大化逻辑对注意力进行集中配置。注意力配置是官僚机构或其领导将有限理性集中于某项（些）事务而忽略其他事务的一种能力，其实质是决策中的选择性。因此，无论是制度还是领导，在特定时间内只能解决有限问题而非所有问题。政府注意力有两种存在形式，分别是制度注意力和领导注意力。

  1. 制度注意力

  政府注意力的稀缺性使得注意力分配和争夺的成本较高。为此，上下级政府都希望对问题信息进行简约化、框架化，以形成一定的制度结构，从而降低成本，规避不确定性，减少风险，提高注意力的集中配置效率。这些被框架化的信息及其表现出来的制度或规则，就是制度注意力，它具有固定化、标准化、简约化的特征。制度是注意力资源稀缺的集中体现，正因为稀缺，所以要以制度的形式固定下来，其绩效就在于对稀缺注意力资源的有效把握，将复杂问题或事务通过信息编码、筛选及重新构建，并以某些可认知的特征表现出来，从而进行有效处理和应对。

  制度注意力配置集中体现在上级政府对下级政府的考核评价上，它包括目标管理考核及考核结果运用。政府部门的各项政策目标（任务）相互交织和依赖，这就导致对政府部门的业绩或问题症结很难进行有效判断，也无法清晰判断出这些业绩与问题到底是源于个人还是组织；政府部门的治理效果有时候需要较长时间才能显现出来，特别是像教育事业、医疗卫生事业建设及环境保护等，往往周期长、综合性强、涉及面广，在短时间内难以衡量效果和质量。为便于上级对下级进行监控和约束，以及上级对其重点或优先关注的目标给予评价，需要建立量化的考核与评价机制。上级通过目标管理考核的强激励和强约束来驱动下级对上级的目标任务形成差异化的注意力配置，使得考核机制及其内容成为测量政府部门注意力变迁的重要风向标。上级在某个特定阶段关注的问题或预想实现的政策目标，会通过在考核指标设定中增加相应内容考核的权重来驱动被考核对象的注意力配置；而下级政府或部门也能够依据各项考核指标的权重来配置自己的注意力，主动参与竞争或规避上级注意力。上级政府掌握下级政府官员政治升迁和绩效考核的权力，可根据下级按照其意图行事的考核结果对下级进行评价。因此，考核评价机制在很大程度上决定了各级政府官员或部门注意力的配置导向，上级政府为了实现政策目标，会将注意力资源量化为易操作的考核评价机制，驱动下级的注意力配置。量化考核机制的内容与其权重的变动，会造成下级注意力配置的变化和差异化。

  地方政府的制度注意力有以下几个方面的来源：第一，中央或上级政府目标管理考核指标或重视的事务。在中国政府权力关系中，上级对下级或地方官员保有很大影响力，这会对后者的注意力配置产生较大影响。各级政府为了最大限度避免有限的注意力被稀释，会通过向上级政府看齐的方式配置自己的注意力方向。比如，随着中央或上级政府重视民生事务，特别是加强了它在考核中的权重，下级就会将更多的注意力聚焦到民生事务上。第二，本级政府的年度工作报告中对下一年的工作计划。这些工作计划很大部分是从辖区内比较重要、紧迫及影响比较大的实际治理事务中遴选出来的，以指导下一年度政府及部门的重点工作，并在分解后由各部门认领，成为目标管理考核指标。第三，党委和政府主要领导重视及推动的工作。这些工作一般以辖区中心工作的形式分配给部门和下级政府，具有强注意力配置效应。第四，辖区内一些影响全局工作的阶段性综合整治工作。这些整治工作是党委和政府主要领导在某个时期内重点关注的工作任务，在年底时才被列入考核范畴。制度注意力具有稳定性和微调性的特点，前后连续几年的工作变化不大，下级可以根据上一年度考核指标配置本年度的注意力。微调源于党委和政府主要领导注意力的转移及辖区阶段性工作的转换。

  2. 领导注意力

  制度注意力规定和约束了下级政府注意力配置以及配套资源的流向，增加了政府行为的可预见性、稳定性和规律性，但这并不抹杀地方官员特别是主要领导的强能动性。领导注意力分配的能动性表现在两个方面：一是在制度范畴内分配注意力，包括将自己关注的事务纳入政府目标管理，以及在制度注意力内选择某些事项予以重点关注，使这些事务得到优先解决或者获得更多资源配置；二是在制度范畴之外分配注意力，包括选择既有的政策议题着重关注，或推动创设新的政策议题。

  领导注意力配置具有较强的个人色彩，首先是与地方官员的个性特征和禀赋素质有关，包括地方官员个人的出身、年龄、性格、勇气、胆识、能力、经验、责任感等，也包括地方官员的政治抱负、社会关怀、价值观念、理论素养、知识结构、理想追求、利益偏好等。由于这些因素的差异，不同官员在面对相同的制度和社会环境时，注意力配置可能大相径庭；或制度和社会环境不同，而注意力配置却一致。其次是与地方官员的政绩追求有关。地方官员要参与同层次、同级别官员之间的“晋升锦标赛”，就要向上级发送政绩信号，这就需要在诸多治理事务中筛选出能够彰显他们政绩的治理事务或问题并倾注注意力资源。

  （二）政府创新的分析框架：领导注意力分配的确定性与竞争性

  领导注意力的能动性是有局限性的，它的转变除了受组织环境影响，还受社会环境与制度环境的影响（练宏，2015）。制度界定并限制了地方官员的选择集合，影响他们的注意力配置及其方向。制度注意力是组织、社会和制度环境的综合产物，它是领导注意力的最大约束条件。制度注意力是领导注意力必然要分配的方向，否则就会受到上级不好的评价，但是领导注意力分配的优先次序、强度权重主要受领导的能动性决定。所以，被制度注意力关注的事务在重要程度上并不是同质的，这集中体现在考核指标的分值差异上。地方官员有自主设置考核分值的空间，他们会对重要因而需要投入较多资源的指标设置较高的分值，对注意力排序中靠后的指标设定较低分值。上级通过指标分值设置的高低驱动下级注意力的差异化配置，将下级主要的注意力资源引向上级关切的目标。

  领导注意力及其能动性最终的关切是发送政绩信号。鉴于注意力是稀缺性资源，如果制度注意力能够满足地方官员发送政绩信号的关切，他们就会将注意力资源集中在制度注意力即指标考核范畴内进行配置，而通常不会在制度外寻求额外分配。如果领导注意力投射到既定考核指标上却不能支撑其参与“晋升锦标赛”，他们就会在制度注意力之外再配置注意力资源，也就是要探寻考核指标之外的竞争标的。

  相对于领导分配注意力以驱动下级官员按自己意志行动，下级官员则是要竞争领导的注意力。领导的注意力对于下级来说，涉及执行政策、落实工作任务的资源配套，包括权威性资源、物质资源、象征性资源、地位资源等。因此，下级官员竞争领导的注意力资源，可以使其工作得到领导更多的重视，从而在执行政策时获得更多配套资源，以便提高政策输出质量。此外，这样也能够增强下级官员的政治地位，强化自己在领导心目中的印象，获得晋升竞争优势。下级竞争领导注意力的策略包括勤汇报、多游说、常诉苦、跨级援引制度注意力，以及呈现工作创新、亮点等，以借助党委和政府的权威地位来推动工作，形成对领导注意力的“戴帽竞争”现象（练宏，2016）。然而，下级竞争领导注意力的行为也受到上级制度注意力的限制，一方面，当上级制度注意力能够满足上级官员发送政绩信号的需求时，领导注意力就会更多地在制度注意力内进行分配。由于制度注意力是相对稳定和确定的，领导注意力的分配也就会相对稳定和确定，那么下级就要在确定的上级注意力范畴内即考核指标上开展工作，意味着他们对领导注意力的竞争空间较小，注意力竞争就不那么激烈（见图1）。另一方面，当上级制度注意力不能满足上级官员发送政绩信号的需求时，上级官员就需要在制度外分配自己的注意力，这意味着领导注意力的分配出现了不确定性，为下级官员竞争领导注意力提供了空间，下级就会铆足劲竞争，导致注意力竞争非常激烈（见图2）。

  既然上级制度注意力不能支撑上级官员的晋升竞争，从而需要在制度外分配注意力，进而留出了下级竞争注意力的空间，那么问题就来了，上级官员是通过何种形式分配注意力，下级官员又是以什么形式参与注意力竞争？换言之，上级官员注意力分配的载体，与下级官员参与竞争的标的是如何重合对接的？这些载体或标的要求既能有力地吸引上级官员的注意力，又有助于上级官员向更上一级发送政绩信号，创新恰恰能够担当此重任。这源于政府创新拥有以下特点：一是合法性。中国政府体制自上而下、由里及外形成了创新既有利于改进推进政府工作，又有利于为民众提供更多更好民生福利的氛围，政府创新拥有较大的合法性。二是显著性。无论是工作内容创新还是形式创新抑或机制创新，政府创新都是对政府常规工作及其模式的突破，具有较高显示度，容易在诸多竞争标的中脱颖而出，为上级所注意。三是易测性。一项工作任务的结果越有易测性，就越容易被关注和选择。创新工作可以被科学地分解和阐释，如对创新工作进行形式上的包装，可以更好地让人感知到创新之处和创新程度。四是包容性。创新工作并没有被设定和框架化，也没有设门槛，无论是重点工作、中心工作还是常规工作，都可以进行创新，做出亮点；无论是核心部门还是边缘部门，都可以参与创新竞争。五是异质性。创新依部门、岗位、工作及领导个人禀赋等差异而会有不同，越是与众不同的创新，越能获得领导差异化注意力分配，在比较中脱颖而出。在竞争环境下，政府创新会主要在“求异”上下功夫。

  基于以上分析（见表1中的强确定性-弱竞争性、弱确定性-强竞争性），政府创新及其泛化的基本逻辑是：一方面，考核制度对县乡主要领导工作有导向性，当地方官员通过考核指标能够向上级发送政绩信号时，他们就会重点关注考核指标里规定的工作，而较少关注考核指标之外的事项。此时，领导注意力分配表现出较强的确定性，领导注意力竞争呈现出弱竞争状态；只有真正有需求，地方官员及下级才会去创新，也只有较大的创新才会为领导所知。另一方面，当地方官员的注意力配置限定在考核指标上而无法给他们创造相对政绩时，他们就需要通过考核指标以外的工作创新来创造比较优势以发送政绩信号。此时，领导注意力分配出现不确定性，为下级竞争他们的注意力提供了可能性。那么，此时下级对领导注意力的竞争就会呈现出高强度状态，创新也就可能被泛化和形式主义化。

三、不均质的制度注意力配置：考核指标越少，重点越突出

  县级考核有“部门考核”和“综合考核”两大类指标。综合考核是县级党委和政府对县级职能部门或乡镇街道的考核，①主要是对县级中心工作完成情况的考核，属于政治考核，其结果用于对单位主要领导进行政治评价（田先红，2022）；部门考核主体是县直部门，主要是对部门工作完成情况的考核，属于业务考核，其结果用于评价单位业务工作情况。对于乡镇来说，部门考核结果是基础政绩，综合考核结果则是超额政绩（陈科霖、谷志军，2022）。

  综合考核事项是从部门事务中抽离出来的重要事务，由政府组织考核。政府有专门的“考核办”，设在县委办公室、县政府办公室或发改委、组织部。考核办一般到年中或年底才会下达考核细则，乡镇只能按照上一年的考核项目来抓新一年的工作。每年年中，县里会布置新的重点工作、中心工作，这些工作将成为综合考核的新增项目。考核细则包括考核原则、考核范围、考核内容、考核方式、考核依据、指标体系及权重。最重要的是考核内容，它一般分大类指标、一类指标、二类指标和三类指标，有的三类指标之后还列了细项。从调查结果来看，考核类别和指标从少到多发生了巨大变化，一定程度上引起了县乡关系、条块关系和基层工作的变化。

  （一）考核分值的设置空间：项目越少，分值区分度越大

  在党的十八大之前，考核内容较少。就F县来说，在2011年的时候，该县对乡镇的综合考核共有9项一类指标、32项二类指标、49项三类指标。基本分值为100分，一类指标及分值是经济建设45分、社会建设14分、生态文明建设15分、党的组织建设2分、宣传文化建设2分、党风廉政建设2分、特色工作10分、专项督查②5分、现场观摩5分。其中，经济建设占比最高，有14项二类指标，仅第3项二类指标“地方一般预算收入及增长率（8分）”就有3项三类指标。分值第二高的是社会建设和生态文明建设。社会建设有二类指标12项，只有安全事故死亡率和上访率的分值分别是2分，其余项目的分值都在1.5分及以下。生态文明建设有7项二类指标，其中，节能降耗工作3分、环境保护工作5分、城乡环境综合整治3分、林木病虫防治2分，其余工作都在2分以下。单列一类指标为：党的组织建设、宣传文化建设、党风廉政建设，这几项没有二类指标，说得较为笼统，一般难丢分。特色工作属于创新性工作。专项督查有24个需要专项督查的项目，各单位得到的都是项目平均分。现场观摩的分数，县领导评议和县直部门负责人评议分别占六成和四成。

  从上述内容看，该县主要的工作是经济建设、社会建设、生态文明建设、特色工作等4项，共占84分，其余内容的分值仅占16分。那么，根据综合考核的分值分布，该县工作可以分为重要工作、一般工作和其他工作三类，重要工作涉及经济建设、社会建设、生态文明建设、特色工作四项，一般工作是指党的组织建设、宣传文化建设、党风廉政建设及专项督查，其他工作是指没有纳入综合考核的部门业务工作。在工作中，乡镇会有轻重缓急，重要的工作重点抓，次要的常规抓，不重要的应付即可。

  归结起来，F县2011年对乡镇的综合考核有以下显著特点。

  一是综合考核项目较少。考核表中共有49项三类指标，在百分制下每项的平均分值超过2分。这样，各项的分值设置就会比较从容，可以按照县级主要领导的意图和事务本身的重要程度来设置，真正重要的设高分值，不重要但必须纳入的设低分值，分值差距就可以相对比较大。比如，经济建设、社会建设、生态文明建设、特色工作这4项一类指标之外的项目占比小，即便丢了分，对总分影响也不大。如“宣传文化建设”项为2分，即使全丢了也只占2％。

  二是易得分项目较多。在9项一类指标中，有5项是容易得分或送分的项目。比如“大党建”所包含的党的组织建设、宣传文化建设、党风廉政建设，只要乡镇没有出主要官员腐败问题，便可得满分。又如专项督查，由县委县政府督查局会同相关部门开展工作，对标督查完成工作的时间、数量、质量、程度、进展等，对没有按要求落实或没有达到标准的单位，督查局会下达整改通知书，限期整改。被督查单位会在期限内整改，因此“专项督查”项一般可得满分。

  三是综合考核所涉及的职能部门较少。F县所属的职能部门包括党群部门22个、经济部门12个、非经济部门12个、部门所属窗口服务单位22个，共68个，而综合考核涉及的部门仅有18个，占总数的26％。其中，主要工作由经济发展局、财政局、招商局、环保局、督考办等5个部门承担。像组织部、纪检委、宣传部等“常委部门”虽然承担了重要工作，但是占比较低，分数较为容易获得。而政法委、统战部、人民武装部等虽是“常委部门”，但没有一项工作列入综合考核范畴。只有其工作纳入了综合考核范畴的部门才会给乡镇下达额外的工作任务，而创新任务则会附着在纳入综合考核的工作上。因此，这一阶段乡镇承担的上级工作量较为固定，创新工作任务不多。

  四是具有可操作性的二类指标和三类指标较少。在4项一类指标工作中，每项一类指标的二类指标和三类指标都较少，每项二类指标所占分值就会较高，特别是在“经济建设”这一项中，有2项二类指标是8分，1项二类指标是6分，3项二类指标是3分，6项二类指标是2分，2项二类指标是1分，分值都比较高。这样，各乡镇在得分与丢分之间的差距就会比较大，它们就会把注意力放在分值较重的指标上，而较少关注分值只有零点几分的项目。

  五是考核指标具有易测性特点。工作任务的易测性越高，越容易吸引和聚焦注意力。在4项一类指标工作中，前三项中的大部分二类指标都是可以量化的硬指标，测量准确性较高，人为操作浮动空间小，做好了就得分，没达标就不得分或扣分。另外，特色工作有10分，只要抓一项或几项特色工作就可得满分，乡镇自然就会重点打造一两项特色工作。

  这样一来，能拉开乡镇之间考核分数差距的主要在四项一类指标的84分，而且只要拉开了差距，就会是相对较大的差距。因为只要在这四项一类指标中，有一项的二类指标被扣分，就会扣掉较多的分；四项一类指标之外的分值较少，相互之间的差距较小，从四项一类指标之外无法找补回来。那么，扣分与不扣分之间的差距就不仅仅是零点几分的差距，而是会有几分的差距，甚至是十几分的巨大差距。相反，如果扣的是四项一类指标之外的分，因为分值低，还可以从四项一类指标中找补回来。在四项一类指标内部也一样，有的二类指标分值很低，相对于高分二类指标，亦可忽略不计。因为高的分数特别高，低的分数特别低，就使得低的分数不存在区分的意义，对于考核中较低分值的项目，一般只要做了工作而没有出现大问题，也就都给分了。即是说，当综合考核项目较少时，百分制下分值设置较为从容，在一类指标中，分值可以呈梯度设置，最重要的一类指标设置最高分，次之次高分，其余低分。在最重要的一类指标内部也如此，最重要的二类指标设置高分，不太重要的设置低分。比如，一类指标“经济建设”中的第二项二类指标“全社会固定资产投资及增长率”的分值为8分，而一类指标“社会建设”中的第二项二类指标“人均农村卫生事业投入”的分值为0.5分，相差7.5分。

  （二）政府、部门、乡镇的行为策略

  1. 政府的策略

  由于考核指标项少，给县级主要领导设置分值留下了较大的操作空间，他们就可以综合考虑上级主要领导注意力方向、事务重要程度、自身偏好等因素，通过对不同工作设置高低不同的分值来表达自己的注意力偏好，以驱动部门、乡镇注意力聚焦，使各乡镇考核结果能够呈现出梯度差异。这样，县级主要领导就可以达成以下目标：一是运用综合考核结果对乡镇主要领导进行政治评价，综合考核结果是对乡镇主要领导提拔重用的最重要参考指标；二是县级主要领导可以通过差异化地对待综合考核范畴内的工作，使考核结果能够凸显重点，创造业绩，以此参与各县主要领导之间的“晋升锦标赛”。既然县级主要领导能够达成上述两个目标，他们就会将稀缺的注意力资源用在综合考核范畴内的工作上，而不需要在综合考核之外分配注意力。因此，县级主要领导即便有意创造亮点，也不是在综合考核范畴之外额外创造，而是针对综合考核中的某项重点工作进行投入和创新。如F县的县委书记在2011年大力推动农业产业结构调整，依据的就是一类指标“经济建设”中第13项二类指标“农民人均纯收入及增长率”（2分）。

  2. 部门的策略

  县级主要领导的注意力分配相对固定在综合考核范畴，特别是重点工作上，承担这些工作的部门不需要竞争领导注意力就可以获得领导的关注；而留给其他部门竞争注意力的空间较小，这些部门就难以得到领导的关注，它们想要领导重视自己的工作，就得给出确凿的“理由”去竞争领导注意力。由于领导注意力竞争空间小，边缘部门要想竞争成功就需要花费较大成本，且往往不成功或得不偿失，因而它们就不会轻易去竞争。一些边缘部门的工作之所以会引起主要领导关注而启动运动式治理机制（张世勇、刘妍，2022），往往是因为造成了全局性影响。其结果是：部门不会轻易创设创新工作去吸引主要领导注意，而是做好自己本职工作；乡镇对没有纳入综合考核的部门工作很难予以重视，部门也就不会轻易给乡镇布置新的工作任务，乡镇的工作就相对固定。③

  3. 乡镇的策略

  由于综合考核及其指标分值的设置具有识别意义，在全部工作（重点工作、一般工作及其他工作）中，乡镇会重视纳入综合考核的工作（重点工作、一般工作）；在综合考核项目中，乡镇会重视分值较重的工作；在分值较重的一类指标中，乡镇会重视分值高的二类指标和三类指标。如此，乡镇的工作就有主次之别、轻重之分，将四项一类指标工作、某些专项督查、现场观摩工作当作“政治任务”重视起来，投入较多的资源和注意力，而对于其他工作，则采取常规治理、底线要求或者图应付的策略。乡镇还会力所能及地在综合考核范畴内打造一两项特色工作，或者在县级主要领导推动的工作任务上进行创新。例如2011年F县某镇党委组织委员将党建工作与县委书记推动的农业产业结构调整工作结合起来，在组织工作系统创造了亮点，受到组织部、县委书记的认可和重视。亮点工作是加分项，但累计加分一般不超过3分，因此创新要有，但不宜多。

  四、考核指标增多与领导注意力的制度外分配

  （一）考核项目增多，分值设置空间缩小

  综合考核是指挥棒，指挥棒指向哪里，乡镇的工作重点就在哪里。纳入综合考核的部门工作成为乡镇的工作重点，工作完成的效果相对较好。基层将部门工作纳入综合考核范畴称为“纳入考核”，这对于部门来说有几个好处，一是部门的工作推动力度大、效果好，部门就有工作成绩。一项工作只要“纳入考核”，该项工作就成为乡镇的重要工作，乡镇就会重视起来。二是部门从之前动用资源亲自推动工作，效果还不太好，变成指挥考核乡镇工作。三是把工作推给乡镇，就可以将解放出来的时间、精力、资源等用于完成更重要的事情。例如，F县2021年上半年正在进行“一盔一带”安全守护行动，该工作纳入了政法系统的综合治理工作，年底由县委政法委牵头对乡镇进行考核。这项工作本来是交警系统的工作，但因为“纳入考核”了，就成了乡镇的工作。于是乡镇都被动员起来，从乡镇分管领导到“包村（社区）干部”、村（社区）干部等都定时到街头宣传、发动、劝解。

  党的十八大以来，部门工作以各种各样的方式被纳入政府对乡镇的综合考核范畴。中央和省、市的中心工作、重点工作以及主要领导重视、推动的工作增多了，这些工作到县一级都会被纳入综合考核。在中央强调不以GDP增长率论英雄后，与民生建设、社会建设领域相关的工作多被纳入综合考核，如民政工作在2011年没有一项被纳入综合考核，到2020年就有4项工作被纳入，占2分。部门领导为了更好地推动部门工作，会通过各种方式游说县级主要领导，将许多部门的工作纳入综合考核。2020年F县的综合考核项目分为4项大类指标、31项一类指标、109项二类指标和310项三类指标。相对于2011年，2020年的综合考核多了大类指标这一项目，一类指标、二类指标和三类指标分别增加了22项、75项和261项，这表明考核指标分得越来越细。

  具体来说，2011年“大党建”包括党的组织建设、宣传文化建设、党风廉政建设三项工作，共6分；而2020年党委系统工作除这三项外，还包括“政法综治工作”“县委办公室工作”“人大和政协工作”“人统工青妇工作”等4项二类指标，计40分。乡镇重点工作中，2011年没有而2020年有的工作包括林业工作、水利工作、扶贫工作、农机工作、中小企业工作、畜牧兽医工作、文广工作、统计工作、民政工作等。信访工作的“赴省进京访”项，在2011年只占2分，到2020年则变成了单独的一类指标，分为6项二类指标、24项三类指标，计10分。2020年还增加了一类指标“政务工作”，分为3项二类指标、14项三类指标，计10分。这些工作项目基本上涵盖了县级大部分“委办局”（指政府办事机关），除档案馆、编办、体育局等之外，大多数部门的工作都有涉及。2020年有工作纳入综合考核的责任单位是45个，占县级68个单位总数的66.18％，比2011年的占比（26.47％）高了近40个百分点。2011年的综合考核工作主要集中在财政局、经济发展局、招商局等少数部门，到2020年综合考核工作则呈现多部门平均分配状态。④

  2020年有31项一类指标、107项二类指标、310项三类指标，这些工作都在100分内分担分值，平均下来，每项一类指标的分值只有3.23分，每项二类指标的分值为0.93分，每项三类指标的分值为0.32分。项目越来越多，分值越来越小，给考核带来了以下影响。

  一是分值设置均质化。考核分值一定，项目增多，设置空间就被压缩，设置起来就不可能再像2011年那样，一些设得非常高，另一些非常低。因为项目太多，如果高的设置数十分，就挤占了其他项目的分数，其他项目可能只有零点零几分的分值，再往下细分就不好分了。于是在设置时就必须相对均衡，这样就会拉低之前被认为重要工作的分值。再加上，能够进综合考核的部门工作，各部门都认为很重要，不希望分数太低；分数设置低了，还有人会游说领导和督考办，这也使得分值相互趋近。在F县2020年综合考核的分值设置中，三类指标的多数分值是在0.05分至0.3分之间，只有个别项目的分值在1分左右。如此一来，一类指标的分数之间就拉不开距离，二类指标之间、三类指标之间更是如此，分数就会被平均化。

  二是每项每分必争。既然各项目之间的分值相差不大，项目又多，一类指标的分值差距在一两分，二类指标、三类指标之间只有零点几分甚至零点零几分的差距，那么，各乡镇综合考核总分值的差距就不会太大，甚至非常小，决定排名先后的也就是零点几分或零点零几分。乡镇之间的竞争就变成了三类指标之间的竞争，也就是0.05分—0.3分的竞争。为此，乡镇就必须重视并争取把每项三类指标的分值都拿下，至少不能全丢，丢一个三类指标，名次就排到后面了。而在2011年，竞争的是分值大的一类指标（比如“经济建设”项），只要把4项一类指标和高分值的二类指标、三类指标搞好了，分值小的一类指标、二类指标、三类指标就不重要了。

  三是“一票否决”项增多。新增加进来的二类指标、三类指标有很大部分是扣分项、“一票否决”项，如党建、扶贫、纪检、环保、空气质量、节能、宗教、国土、河道治理、安监、市监、秸秆禁烧、“单改双”⑤、森林防火、道路交通等，一项工作没做好，就会影响全局工作。在2011年及之前，只有安全生产、信访维稳等少数几项是“一票否决”项，事情少，出问题的概率就低，乡镇不愿意将过多资源投入难见成效的该类事项，就“赌不出事”，多采取应付态度。而一旦“一票否决”项增多，出事的概率就会增加，乡镇就不得不认真对待每一项工作。

  四是指标难量化，扩大了量分模糊空间。由于经济发展、财税收入、招商引资、投资消费等可量化项目减少，而其他不能或难以量化的工作任务被大量纳入综合考核，使得综合考核中可量化指标占比较小。许多工作主要是通过台账资料的形式来体现工作完成情况，就使得考核指标具有较大的模糊性，增大了考核量分时的人为操作空间。比如，一类指标“宣传工作”项的第一项二类指标“构建学习型机关”（基础分1分，奖励分0.25分），其三类指标是这么规定的：第一类，学习规划、记录、笔记、专栏、资料“五齐全”（0.25分，缺一项扣0.05分）；第二类，全年集体学习不少于24次（0.5分，查看记录，少一次扣0.05分）；第三类，党员干部做学习笔记2万字以上（0.25分，少一人扣0.025分，少4000字扣0.025分）；第四类，奖励分：在市级以上报刊每发表一篇调研报告或理论文章（奖0.05分，最多奖0.15分），乡村两级干部集中培训一次（奖0.05分，最多奖0.1分）。由于标准掌握在考核责任部门手里，如果部门对乡镇印象不好，就可能吹毛求疵地打低分。只要一个部门的某一项工作指标被打了低分，就会影响总分。

  五是考核细化，减少了乡镇的模糊空间。2020年与2011年相比，除增加了部门工作外，还有一个变化是每个项目都更加细化了。2020年的二类指标有109项、三类指标有371项。比如，2011年的宣传工作考核只列了一类指标的说明，没有二类指标、三类指标，共2分。2020年的宣传工作考核在一类指标外，还有4项二类指标、15项三类指标，分别是“构建学习型机关”（1.25分），含4项三类指标；“舆论宣传”（1.25分），含4项三类指标；“文明创建”（1.25分），含3项三类指标；“文化繁荣”（1.25分），含4项三类指标。

  在“综治”（即综合治理）项中，2011年的考核只有4项：其一，“实有人口万人刑事案件发案率（1分），按各乡镇（街道）、开发区指标值从低到高排序，第一名得1分，其后依次递减0.05分计算得分”；其二，“实有人口万人命案发案率（1分），按各乡镇（街道）、开发区指标值从低到高排序，第一名得1分，其后依次递减0.05分计算得分”；其三，“实有人口万人治安案件发案率（1分），按各乡镇（街道）、开发区指标值从低到高排序，第一名得1分，其后依次递减0.05分计算得分”；其四，“基层单位内部安全保卫措施到位率（1分）”。那么，在2011年，“综治”项只要抓好了这三项案发率，就能得分，乡镇的综合治理工作就抓好了，综合治理的其他方面出了小问题或没做到位都不会影响该项工作的评分。但是，到2020年细化评分项之后，不仅列入了7项相关工作，增加了考核项，还对每个项目进行细化，并确定了细化考核分值，比如：“出台重点治乱工作方案”（0.1分）；“形成排查机制，每季建立规范的排查台账，有专项报告”（0.15分）；“对排查出的乱点和突出治安问题落实责任单位、责任人，定期整治，并有记录”（0.15分）；“对整治的乱点和突出治安问题进行检查验收，并有规范的验收情况报告”（0.1分）……

  在2011年时，乡镇在综合治理工作上可以说是“一俊遮百丑”或“一好百好”；而到了2020年，乡镇就要针对每一项细化项目对标完成工作，只要任何一个三类指标没做好就会扣分，扣分了就会影响综合治理的整体工作，综合治理的其他工作做得再好也没有用。这是只要有一项不好就会影响全局的“百好才好”的逻辑。其他工作也是如此。2011年时，要么考核中有总体量化指标，要么对该项的考核说得较为笼统，一般都没有列出细化指标。比如党建工作，只要该年度做出了亮点工作，其他方面如材料、档案、记录等没有做到位都不影响整体得分，光凭亮点工作就可以打高分或者得满分。指标越是细化，说明要做的工作增多，乡镇要付出的精力越多；细化项将要做什么、达到什么样的目标、数量是多少都列上，说明工作内容、指标、标准越来越明确，挤掉了模糊空间而必须刚性执行。这样，乡镇对待纳入考核的部门工作就不能只是集中精力做好某一项工作或总体上达到要求，而笼统地做其他工作。工作必须“面面俱到”，对标完成。在没有细化指标，总体上达标即可时，乡镇可以有自主空间，自己可以决定怎么完成综合考核项的工作内容，对工作也有自己的解释权。打造工作亮点就是自主性和自主表达、阐发的体现；而当工作细化后，不仅工作内容已经明确，如何开展工作也明确了，乡镇的自主性弱化，须亦步亦趋地按照上级的规定办，否则就拿不到分数。

  综上，一方面，各项指标之间的分值差距太小，相互之间拉不开距离，丢掉一项无法在另一项上找补，这就使得每一项都很重要，都不能轻易丢失；另一方面，许多项目很难量化，考核时主观色彩较浓，乡镇就必须重视每个有工作被纳入综合考核的部门。一个部门只要有一项工作或1分被纳入综合考核，这个部门对乡镇的工作就有指挥棒，就可以指挥、督导、检查、考核乡镇。

  （二）“纳入考核”形塑政府、部门、乡镇行为

  当三分之二的部门平均有6.8项（310/45）工作被纳入综合考核，综合考核就显得相当“拥挤”，导致纳入考核的部门、工作及分值均质化。这会带来以下结果：首先，县级主要领导在综合考核范畴内的能动性减弱。综合考核指标越多，分值设置就越均质，领导在分数设置上的能动性就越弱，他们就越不能通过设置差序分值来凸显注意力偏好。相反，制度注意力的框架化程度越高，对部门、乡镇行为的塑造能力也越强。例如，2011年，组织、宣传、纪检相关工作虽然被纳入了综合考核，但是因为分值设置太低（2分），与一类指标“经济建设”（45分）相差甚远，乡镇便可对之“视而不见”。而在2020年，这些工作与其他一类指标的分值相差不大（2分—5分），乡镇就不得不对这些工作“等而视之”。其次，综合考核结果不再能够发送显著的政绩信号。由于每项工作的分值设置相差不大，一项工作丢分无法在其他工作上找补，乡镇就需要对综合考核中的大部分工作投入相对均等的注意力及其他资源。结果造成综合考核中的各项工作都完成得差不多，各乡镇得分仅有零点几分乃至零点零几分之差，这样也就无法凸显各乡镇之间的差异。那么，综合考核结果与政绩信号所需要的显著和（或）异质性的特点不相符合，县级主要领导就无法通过综合考核结果来对乡镇主要领导做出政治评价，也无法依此向省市领导发送政绩信号。综合考核从政治性评价工具转变成推动基础工作的手段，县级主要领导需要在综合考核之外分配注意力和寻求政绩信息。第三，部门通过综合考核对乡镇拥有考核支配权。部门将自己的某项工作通过相关渠道纳入综合考核范畴，转变成政府重视的工作，再通过监督、考核、排名、评比等方式驱动乡镇重视并落实工作。由于每项工作的分值都变得很重要，并且许多考核指标可量化程度弱、模糊空间大，由此形成了责任部门对乡镇的考核支配权。乡镇为此不仅要做好责任部门纳入综合考核的工作，还不能怠慢责任部门布置的其他工作任务。乡镇与部门之间的关系发生了实质性转变，从过去相对平等，有协商空间的工作关系，转变成“责权利不匹配”（贺雪峰，2015）的上下级关系。

  创新因其合法性、显著性、易测性、包容性、异质性等特点，与政绩信号的要求高度匹配，天然地就是领导制度外配置注意力的方向和载体。为了获取政绩信息，县级主要领导既可能主动推动政府创新，也可能发现了下面“有价值的创新”而提级由政府高位推动。但是县领导推动创新周期长，风险大（不一定获得上级认可），数量有限，因此县领导更多的是希望下级部门（即乡镇）在工作中有探索、有创新、有亮点，这样政绩信息的选择空间大，可发送的政绩信号多。政府在制订年度工作计划时，主要领导总是会提出“确保每项工作有创新有亮点有突破有提升”这样的要求。

  领导注意力在制度外的分配只确定了“创新”这一个方向，而没有限定具体工作，实质上是开放了领导注意力竞争的空间，各部门（乡镇）、科室、岗位及各项工作就都有了参与竞争的机会。对于参与创新竞争的主体来说，创新成果并不一定能够列入综合考核（加分）范畴而获得制度化评价，而是要通过创新为领导分忧解难，缓解领导的创新焦虑，吸引领导的注意力，增强创新主体在领导心目中的印象。这意味着创新是主体进行印象管理的重要方式，创造的是综合考核达成的平均政绩（基础绩效）之外的超额政绩。综合考核政绩越是平均化，创新印象就越重要，创新竞争也就会越激烈。

  部门在创新竞争上有以下举措：在综合考核项目中设置创新加分项或分数浮动空间；在部门考核中明确列入“创新”条目，如F县2020年的部门考核中，几个党群部门设置的“创新”条目分别为组织部5—8项、纪委监委4项、宣传部5项、统战部4项；每项政策、工作任务往下布置时都有“创新”的要求；部门领导向内设科室提出“创新”要求及数量，科室则加码将“创新”任务交办给乡镇；对乡镇可能成为政绩亮点的创新性工作进行合力打造和包装。

  乡镇在创新竞争中的行为主要有：第一，认真应付部门“创新”任务。由于部门“创新”任务太多，F县2020年度仅部门考核中所列“创新”条目就多达150项，乡镇不可能都完成实质性创新工作，多是予以应付。应付形式多样，如创造新名称，活动相同但是名称不同；发明新名词、新概念、新提法；编造新材料，每年活动一样但更换另一套材料；研发新平台，推出各类手机软件、网络平台等。只有少数年轻、有干劲的乡镇副职干部会为了政绩而在分管领域对一两项工作进行实质性创新。第二，主动创新。乡镇主要领导要参与“晋升锦标赛”，就要在做好综合考核范畴内工作的基础上，有创新性的工作为县级主要领导所关注和认可。乡镇主要领导的主动创新有两个方向，一是对接县委书记推动的工作，在落实工作上早谋划、早行动、早出经验，使该地成为全县推动该项工作的示范点和现场会地点；二是对接中央或省、市主要领导的重大工作部署和政治理念，如乡村振兴、共同富裕等，通过创造新的工作任务，将这些抽象的理念、要求转变为具体的实践。这类政治型创新最容易吸引上级主要领导的注意。第三，向村级布置“创新”任务。一个乡镇只要有一个行政村在某项工作上有所创新，该乡镇在这项工作上就可以较好地向上级“交差”。

五、县域条块关系视域下的注意力内卷

  在我国单一制多层级政府体制内，政府的许多行为如政策执行、工作推动都绕不开条块关系。县域创新涉及政府、部门、乡镇三者构成的条块关系，它是分析基层创新的重要机制。在县域，政府拥有统辖权和创制权，部门和乡镇的权力获取或使用都要服从政府，二者的自主权不能超越政府在各方面的统筹部署（杨雪冬，2011b）。政府向下布置的工作任务，属于政治任务（李妮，2018；杨华，2022b），部门和乡镇必须无条件接受并调动资源完成；县级主要领导重视的事情，也需要落实到部门和乡镇。为了更好地推动自己的工作，获得更多的资源，部门之间、乡镇之间会竞相争夺县级主要领导的注意力。部门既是执行政策、落实工作的部门，也是推动政策、工作的部门，它们将政策、工作进行本地转化后布置给乡镇，并监督执行。政府对乡镇的目标考核也具体由相应的部门来执行。除“常委部门”外，乡镇与部门在级别上是平行的，乡镇会跟部门就其下达的业务工作讨价还价（周雪光、练宏，2011），而对纳入目标管理考核指标的部门业务工作则投入更多注意力，部门竞争领导注意力的一个重要目的是通过“戴帽”驱动乡镇将注意力聚焦到自己的业务工作上（杨华，2020）。乡镇干部要参与县级“晋升锦标赛”，也要通过合法化形式包括借助部门资源来竞争领导注意力（黄晓春、周黎安，2019）。

  具体到政府创新，当政府的制度注意力配置能够满足领导发送政绩信号的需求，即综合考核指标集中在少量真正重要、紧迫的事务上，从而在制度配置上留给领导较大能动空间的时候，县级主要领导就会差异化地将注意力分配到考核指标规定的事项上，并对其中的一些事项给予重点关注，将它们转化为县级中心（重点）工作。由于县级主要领导的注意力分配较为确定，部门和乡镇对县级主要领导注意力的竞争空间较小，注意力竞争就较弱。承担中心（重点）工作的部门及其工作会获得县级主要领导更多的关注，乡镇也会予以相应的重视。而其他边缘部门因为再怎么努力争取领导的重视，领导的注意力也难以转移到这些部门的业务上来，因而也就不会轻易去竞争、自主创新以及给乡镇下达“创新”任务。只有那些真正出于政策执行需求、治理需求的较大创新，或者在中心（重点）工作上的创新，才较容易为领导所注意。乡镇则因接到来自上级的“创新”任务少，创新的压力就小，其机动性、自主性就比较强，就会将主要的注意力资源分配到县级主要领导重视的事务上，使乡镇的事情有主次先后、轻重缓急之分（见表3）。

  当政府的制度注意力不能承载主要领导的政绩需求时，即纳入综合考核的部门事务大幅增多，挤压了领导通过差异化配置考核分值来分配注意力的空间，县级主要领导就需要另辟蹊径寻求创新来发送政绩信号，他们就会期待下级工作加强创新，以便有更多的选择。这也为下级部门和乡镇争夺他们的注意力开拓了空间。这样，各个部门、各项工作都会参与到竞争中来，对县级主要领导注意力的竞争就会非常激烈。部门要有比较“硬”的创新成果来吸引主要领导的注意力，就得多出成果、多创新，为此，部门领导就会给各科室布置“创新”的任务，各科室工作人员则不仅自己要亲自推动创新，还会以布置工作任务的形式给乡镇下达“创新”的指标任务。乡镇承担上级部门的工作越多，“创新”的任务就越多，压力也就越大。而且，乡镇还会有参与“晋升锦标赛”的自主创新项目。乡镇既要完成考核指标设置的任务，还要想方设法在各项工作上求创新，注意力被平均分配。看似领导什么都关注了、重视了，但是乡镇现有人财物等资源难以支持平均用力，这导致领导关注的事务越多，治理效果越差，领导注意力内卷，其结果是创新泛化了，也形式主义化了。

  总之，县域政府创新的泛化、形式主义化，根源于县域注意力分配和竞争的内卷。这种内卷表现在两个方面：一是制度注意力分配的弥散化。政府将多部门的业务工作纳入综合考核范畴，转化为乡镇没有协商余地的政治任务，乡镇必须无差别地对待这些工作，这样乡镇的注意力及其他资源配置就会平均化。二是领导注意力竞争的激烈化。综合考核业绩的平均化使得县乡主要领导都需要通过“创新”进行印象管理，创新竞争就会在单位之间、岗位之间乃至工作之间全面展开。

六、结论与讨论

  本文以F县综合考核指标设置的演变为案例，通过对县域政府注意力的制度框架化与个人能动性的把握，对注意力进行了制度注意力与领导注意力的分类，构建了县域领导注意力分配的“弱确定性-强竞争性”分析框架，剖析了县域政府不同主体创新的动力及其变化，加深了对县域政府创新泛化机制与逻辑的理解。同时，本文还探讨了制度注意力与领导注意力之间的关系及其对基层政府行为的影响，提升了注意力政治的理论分析性，对实践有一定的指导意义。

  本文通过案例分析发现，不仅个人、组织是有限理性的进而存在注意力稀缺问题，制度也面临注意力稀缺的困境。制度存在的前提是要建立人们互动的稳定结构，规范人的思维和行为，引导人的注意力配置，减少不确定性。制度的有限理性不仅源于人在处理信息、认知事物时的有限理性，制度注意力配置还涉及人财物权政策等资源的调配，在县域特别是乡镇，这些资源都非常稀缺，这也就决定了制度注意力的配置要与基层治理特性相匹配，也就是对治理事务的制度注意力配置要讲究轻重缓急和先后次序。否则，制度注意力配置就会弥散化，衍生制度外后果。将多部门工作纳入综合考核后，最大的制度外后果就是综合考核性质的变化，即综合考核结果从超额政绩变成了基础政绩，其政治评价功能减弱，而全面推动工作的功能增强。

  领导注意力分配的脱实向虚是本文的另一个发现。当领导在制度注意力内分配注意力时，分配的方向和载体是具体的工作，有利于这些工作的扎实完成。当领导在制度外分配注意力时，分配的方向和载体主要是“创新”，而非“创新”所附着的外在工作。因此，当“创新”成为领导注意力竞争和“晋升锦标赛”的标的之后，创新就可能泛化成为一种形式。不仅部门、乡镇工作人员会“为了创新而创新”，一些县乡主要领导也会热衷于堆砌资源，打造脱离实际需求的“亮点”政绩工程。

   *本文为国家社会科学基金重大项目“农村社区治理创新问题研究”（项目编号：22&ZD173）的成果。

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