非宪政民主国家的可信承诺：问题与争论*

一、导言

  政治秩序与经济发展是长久以来政治学、经济学所关注的基础议题。越来越多的研究开始尝试从制度信誉（institutional credibility）的角度来研究政治秩序的稳定及其对经济发展的影响。信誉被更多地用于评价个人品质，但来自新制度经济学的研究，将其运用于对制度的评价，以及政治分析，提出了新的理论视角和许多富有启发和影响的观点。所谓制度信誉，其大体含义是通过一系列制度安排，可以提升一个国家的政府或者一个领导人的信誉。在具体的讨论中，研究者以能否解决可信承诺（credible commitment）问题论述制度信誉，在这些研究看来，不同的制度（尤其是不同的政体）在建立自身的制度信誉方面存在差异，这些差异具有丰富的政治秩序与经济发展方面的含义和影响。

  本文首先概括和总结了新制度经济学对于可信承诺的基本论述，及对不同政治秩序的划分和判断。结合经典的比较政治学文献，本文进一步从权力分享和产权保护两个议题出发，考察可信承诺在非宪政秩序中何以可能这一命题，以求加深学界对这一理论概念的认知和反思。本文认为，新制度经济学的可信承诺理论具有一定的价值预设，主要以西方宪政民主经验为蓝图，并试图将这一经验以演绎式的逻辑普遍化。这一进路遮蔽了可信承诺的本原含义，且遭到来自经验实践的挑战，因此需要抛弃其背后的价值预设，廓清并重申其本原的工具性内涵。在进行论证分析之前，本文有必要对研究所涉的相关概念进行讨论和辨析，以便进行后续的论证和推导。

  （一）政体类型和非宪政民主国家

  宪政民主国家指的是在宪法框架内运作，并以自由民主为原则进行政治运作的国家。这一概念在欧美国家具有漫长的历史根源，从17世纪的资产阶级革命伊始，宪政民主国家的建设就以西方的历史经验为模板，伴随着竞争性选举、多党轮替、议会政治等形态而逐步盛行。因此，政治理论中的自由民主国家，普遍是以欧美建国的历史经验为参照而构造的。自20世纪以来，自由主义式政治方案盛行，以欧美为首的西方国家试图推销自身的政治经验，要求各个国家实现政治民主化，逐步推进全球意识形态的一体化。

  在上述背景下，西方宪政民主国家无论是在政治表态上，还是在学术研究中，都把那些与自身政治制度不同的、相悖的国家，冠以各种名称，包括“独裁国家”“权威主义国家”“专制国家”“极权国家”“非自由式民主国家”①“竞争性／选举式权威主义国家”②“非竞争性体制”等。西方学术界用带有各种形容词的“民主国家”，来诠释在民主化浪潮之后出现的各种国家类型，以区分这些民主化浪潮下的新兴国家中的特定因素，及其与传统西式自由民主国家的相互差别，包括在议会、军队、选举等方面的制度差别。③

  新制度经济学的理论观点亦是如此。鉴于国家的形态、样式已经如此复杂，而且具备各种微观差异，因而本文采用较为简明的归类方式，即统一归为非西方式宪政民主国家（以下简称“非宪政民主国家”）。这主要因为，在各式各样的民主化浪潮下，西方学术界采用的逻辑始终是以自身的历史经验、制度创设为蓝本，去对比其他国家所产生的偏离和差异，进而使用了丰富多样的政体名称。本文无意澄清或加入上述政体之别的相关讨论，而是以非宪政民主国家进行归类，这既便于本文后续的理论论证，又恰如其分地将西方学术界各种样式的政体类型统合起来。

  （二）信誉、信用和可信承诺

  自古以来，信誉、信用、可信等概念都被普遍用于对市场交易主体的个人评价。这既包括以内在品质、人格特征为依据的，对个人道德上的评价，也包括基于过往互动经验、特定互动情景等，对个人的未来行为进行预测。古典经济学理论并未将上述内在品质、伦理内涵纳入理论研究之中，亚当·斯密（Adam Smith）在《国富论》中强调，人们天性中强烈的交换倾向，并非源于仁爱、无私等伦理品质，而是出于各自的需求和利益。④他们基于理想的理论模型，试图剔除各种难以测量的变量，包括信誉、信用、可信等带有较多伦理道德色彩的变量。然而，在真实的市场情景中，伦理问题始终存在。以威廉姆森（Oliver Williamson）为代表的新制度经济学家修正了传统的经济学模型，将有限理性、道德风险等更多现实交易因素纳入其中，信誉问题被逐渐归入经济研究和制度研究之中。⑤

  市场交易表现为合约的签订、兑现和履行，交易主体之间因为存在信息不对称、道德风险等问题，需要一系列的制度安排来予以保障。在合约问题的研究中，可信承诺这一概念也逐渐被凸显出来，其表现为在特定的制度安排下，行动者如何保持当下与未来的行为相一致。在博弈论中，交易双方是在符合“序贯理性”（sequential rationality）下进行博弈，即参与博弈的各方都会对已有的决策作出优化。进而，交易中的“前后不一致”（time inconsistency）问题会经常出现，是为可信承诺问题。这指的是在一项合约中，事前行动的一方无法让事后行动的一方确信，自己将会按照事先声明的策略行动。在更为宏观的情景中，公共政策也时常出现“前后不一致”式的可信问题，即在一项政策执行的过程中，政府不依照政策规定行事，或者取缔既有的政策。⑥

  总体而言，可信承诺问题指的是政治过程或经济领域中的行动者，无法按预期承诺的内容行事，试图改变行为以撤销之前的制度规定，从而影响合约、政策的执行。与古典经济学相反，新制度经济学不将信誉视为个人评价或内在品质而置于交易过程之外，他们认为，制度的安排能够规范承诺的履行，信誉、信用、可信等概念超出了对个人道德伦理的评价范畴，转而投向了对制度、关系的评价。

二、新制度经济学下的可信承诺问题

  新制度经济学将可信承诺问题纳入制度分析，针对这一议题，道格拉斯·诺斯（Douglass North）、约翰·瓦里斯（John Wallis）、巴里·温加斯特（Barry Weingast）等人取得一系列富有影响的成果，得到广泛的讨论和关注。依据组织的开放和竞争程度，他们划分了两种秩序类型：限制进入秩序（limited access order）和开放进入秩序（open access order）。二者在稳定政治经济秩序的方式上存在差别，前者主要通过拒绝扩展政治经济权力，依靠精英间分配租金来遏制潜在的暴力；后者依靠对政治和经济组织的开放竞争来维持自由的政治经济秩序。⑦同时，诺斯等人强调，在两种秩序类型中，国家作出可信承诺的潜能是不同的，开放进入秩序能够使国家作出广泛的可信承诺，带来长久的政治经济发展，促进分权政府、法治社会和公民组织的存续；限制进入秩序只能使国家作出有限的可信承诺，容易引发地方性暴力，精英具备干预政治、经济的制度空间，而导致法治和分权无法落实。⑧

  （一）宪政秩序与广泛的可信承诺

  新制度经济学者认为，可信承诺的广泛建立来源于宪政秩序，这一秩序的核心是国家建立了限制统治者滥用权力的制衡机构。这一理论的解释链条是，宪政民主的政治结构，有助于束缚专制君主的独断权力，建立保护产权的可信承诺，最终能够带来政治经济的发展。

  首先，可信承诺建立的前提是存在有限政府和权力限制机构。诺斯和温加斯特分析了英国如何从君主制国家变为立宪制国家，光荣革命之后，英国议会确立了收税的主导权和自主权，限制了国王单方面提高税收水平的能力。议会有权罢黜专断的国王，从而形成对国王的有力制约。就此而言，英国在光荣革命之后产生了宪政秩序，这意味着，一是政府必须受到法律的限制，二是政府的合法性源于其服从这些法律对自身的限制。

  其次，限制权力的可信承诺之所以能够持续，是因为宪政秩序包含着自我实施式限制（self-enforcing constraint）。温加斯特认为，民主国家的限制制度是可持续的，因为这些制度安排环环相扣，使得制度中的行动者违反某一规定的成本较为高昂，就此形成了可信威胁。君主的合法性来源于对限制制度的服从，如果他违反了这种限制，就会遭受来自制度的惩罚。普沃斯基（Adam Przeworski）对巩固民主理论的研究也是从这样一个类似的问题出发的，一个在选举中失败的政党为什么会接受它的失败，而不是颠覆现有的民主进程？这是因为民主的巩固需要一系列自我实施式的限制，落败的政党接受损失，从长远来看符合自己的利益。⑨因此，可信承诺之所以能够持续，是因为在宪政秩序的框架下，违反承诺的成本是高昂的，或者在可预期的未来，遵守承诺的收益要比违反承诺的收益更高。

  最后，在《暴力与社会秩序》一书中，诺斯等学者进一步讨论了可信承诺广泛建立的后果，即有助于建立开放进入秩序，制度呈现非人格化特征，任何承诺的建立不以个人身份地位为核心，市场交换不依赖于盘根错节的人际网络，以及维持其运转所需的租金；政府能够以“匿名”的方式运作，从而可信地提供各种公共服务，输出不偏不倚的公共政策。⑩在这一秩序之内，开放进入的特征是主体之间能够公平竞争，个体能够自由建立社会组织参与政治活动，冲突能够通过正式渠道得以解决而不必诉诸暴力。

  （二）非宪政秩序与有限的可信承诺

  新制度经济学者认为，在非宪政秩序下，国家只能输出有限的可信承诺。非宪政秩序指的是统治者存在专断独行的空间，制度并不能很好地限制最高权力，政治领导人没有试图建立有限政府，也没有试图在经济政策上束缚政府的手脚。按照温加斯特的说法，限制尚未扩展到经济制度的基本权力结构，并未达到自我实施状态。11权力限制的缺失，使得统治者、国家领导人有足够的自由裁量权，去违反承诺的可信执行。为什么一些国家难以有效限制权力，难以保障可信承诺？新制度经济学给出的解释是，这些国家存在着各种派系组织和恩庇-侍从（patron-client）网络，限制难以在制度上建立起来，承诺是个人性的，从而难以为继。处于非宪政秩序下的国家，暴力问题的解决主要是通过租金分配来达致。这一克服暴力问题的逻辑同时被沿用到治理国家的进程中，导致这类国家始终难以建构宪政秩序。

  具体而言，处于非宪政秩序下的国家，其维续政治社会秩序的核心是恩庇者能否调动政治资源从而维护网络成员的利益，抑或能够威胁、剥夺成员的收益。在统治联盟内部，租金是联结精英网络的关键节点，创设和分配租金是控制暴力的可信承诺，是维持网络有效运转的重要方式。12以租金为联结的利益共同体促使统治联盟达成一致性承诺，国家操纵政治经济体系以创设租金，统治者任免精英到不同政治职位以分配租金。对于政治精英而言，发动革命和战争的成本是巨大的，在没有暴力的情况下，掌控暴力手段的精英们能从围绕资本、土地与劳动力等资源所建立的制度中获得可靠的经济回报。精英们识别到暴力只会降低自身的收益，因而才产生相互尊重和维持和平的动机，暴力和革命被可信地控制。在具体案例中，学者揭示了租金对于促进印度各种政治制度运作发挥的关键作用，印度必须人为地创造各种名目的特权，这种依托制度产生的特权是创设租金的关键渠道。13在革命制度党统治下的墨西哥，政治精英们通过形成一个相互联结的团体，支配着各项政治与经济活动，统治联盟内的领导者通过对成员的正向激励（包括分配租金和提拔晋升）和负向激励（包括没收租金和调职）控制着整个网络。

  基于上述分析，新制度经济学者的结论是，非宪政民主国家处于限制进入秩序之下，因为组织的个人性和建立组织的有限权利，只能作出有限的可信承诺，进而取得有限的经济发展。14组织内部呈现根深蒂固的个人性特征，政治精英间具备直接或间接的血缘关系，或具有相同的履职、学习经验，组织的存续主要依赖人际信任。建立组织的通道是受限的，政治精英出于联盟规模的考虑，不愿意扩大和分享联盟内的租金，进而并不是所有人都能建立组织以参与制度的运作进程。承诺仅限于统治联盟内部，政体的维续与领导者个人的生命存续高度相关。许多南美洲国家政权能够维续一段时间的统治，主要源于统治者的个人性特征以及独占性的自由裁量权。当这样的统治者下台之后，政权很快面临崩溃，政权的支持基础是不可信的，政权的存续依赖领导者的个人承诺，当领导者去世，承诺也就消逝，承诺的建立具有物理意义上的生命特征，是有限的和人格化的。

三、权力分享的可信承诺问题 

  新制度经济学的观点具有广泛的影响力，可信承诺这一议题也从经济史研究转变到比较政治学领域，学者们开始将这一概念沿用于对非宪政民主国家的分析之中。这一学术脉络关涉的核心问题是，非宪政民主国家为什么能够存活？为什么有的能够存活得更长？区别于新制度经济学的进路，这些学者从国家内部运作过程和结果展开分析，绕开了关于宪政秩序的争论。这些学者强调，非宪政民主国家正是在一定程度上解决了可信承诺问题，才能维续政治统治。宪政秩序并非可信承诺得以执行的必要条件。非宪政民主国家并不存在独立的、宪法意义上的政治机构对最高政治权力进行法律上的制衡，也不存在西方式的民主选举和自由竞争的政党系统。然而，国家依然能够输出可信承诺，政治系统中存在各种权力的分享和制衡要件或举措，提升了政治制度化水平，从而限制了统治者的独断权力，巩固了政治秩序。

  权力分享是指政治权力在多个群体、组织或利益方之间进行分配和共享的政治安排，以确保不同政治力量或社会群体能在政治过程中具备一定的发言权和影响力。它是一种避免权力高度集中、减少社会冲突、促进合作的政治安排。宪政民主国家事实上也通过各种制度安排来实现权力分享，包括三权分立、议会制度、党派轮替等。20世纪以来，民主化浪潮下的各类转型国家，也使用了类似于西式竞争民主政体的制度安排，这并不完全源于其对西方政治经验的单纯效仿，而是其需要对公共权力、政治过程、精英互动进行制度化，以消弭来自国内的政治挑战。15“类民主”的政治制度安排表现为政治精英间的权力分享，只有权力的可信分享才是有效缓和国内冲突，建立政治秩序的有效方式。

  事实上，对于一些非宪政民主国家而言，分享政治权力似乎是有碍统治的，因为统治者受到各方面的掣肘无法行使独断的权力，也就无法独立作出各项决策。然而，就现实而言，很多国家都尝试作出各种政治制度化的努力，比如建立宪法制度、政党制度、立法制度、选举或法院委员会制度等，以实现政治机构的分权制衡，进一步将权力分置于各个国家部门。在一些政治经济学者看来，这些制度仅仅只是粉饰门面性质的（dressing windows），16其内容大多是领导者为了宣称拥有至高无上的权力以及施行统治的公开议程。17问题是，为什么有些领导者愿意用这些制度去粉饰自己的统治？这是因为，非宪政民主国家建立的制度事实上是战略选择的结果，它们有助于克服政治系统中的可信承诺问题。18可信承诺问题发生在统治集团内部，政治制度化的过程是政治精英间博弈的体现，制度文本的出台则是精英博弈的结果。标识着一些重大问题表述的权力分享制度，清晰地规定了精英的利益分配，这些规范限制了统治者的权力或者违约的可能性，从而确保了统治者向精英作出关于租金收益的可信承诺。在这个意义上，标明权力制约和部门分置的各项制度文本有利于国家的统治和存活，其既是一种信息渠道，也是一个博弈平台。

  制度文本作为信息渠道，能够清晰地表述权力如何得到限制，传递统治者自我设限的信号。制度的建立和运作是可信承诺的表现，之所以能够出台这些制度，事实上表明了统治者愿意放弃独断专权，同时也向外界传递信号，即权力是依靠制度规范而运作的，哪怕是形式上的、象征性的，也需要制度文本的规范表达，来获取精英的支持。一些南美洲国家如古巴、阿根廷、玻利维亚等的创建人或政治联盟的领导人，他们的意图往往模糊且难以揣度。在国家始创阶段，制度文本有助于巩固新的权力分配，允许初始创立的政治团体编撰制度规则和捍卫他们的权利。同时，规范的制度文本有助于标识政治上的重大问题，如行政继承、政治任期、权力交接等，从而领导者能够以合法的方式继承国家的政治权力。默认的、不成文的规范会带来不可信的政治风险，产生不必要的破坏政权稳定的对抗活动。较为刚性的书面规定减少了权力运用过程中的模糊性，缓和了监督领导者的承诺问题。例如，领导者的任期限制是公开透明的约定，容易被精英和民众清晰地识别，从而提供了约束任期的明确信号。19制度文本增加了承诺的确定性，有助于可信地保护精英现在以及未来的收益，进而培养政治精英的忠诚与信任。20

  政治制度还充当着行动者博弈的平台，在这个平台内部，政治精英得以公开地讨价还价，有利于精英监督领导者承诺的租金和政策的落实。论者以墨西哥所设立的委员会制度为例，指出委员会需要定期召开政策制定的审议和决策会议，领导者及其盟友之间定期展开互动，使得支持者能够清晰地预见自己未来的待遇，并且对可能出现的撤回承诺的现象进行及时制止或公开斡旋。对政治精英而言，制度安排给他们提供了在正式框架内追求利益和实现价值的机会，并显示了权力运作的规范特征，领导者所提出的执政愿景和政治规划，需要经过政治精英间的审议商榷，从而监督和参与政治承诺的执行。因此，有学者认为，一个不受任何制约的绝对领导者只能吸纳有限的支持，他需要设立最低限度的制衡结构。21当不可信因素来自家族时，领导者应该建立一个专门的皇室委员会；来自军队时，需要成立一个军事委员会；来自公民社会时，需要建立多个动员民众支持政权的政党。这些团体和机构及其所配套的制度安排，给予精英参与政治的平台，从而提供了对领导者的限制，进而保障了承诺的执行。

  权力分享的政治制度并不仅仅是国家试图在国际或国内政治中，维护自身民主形象的工具，更重要的是，各项制度安排和机构设立帮助统治者维系与统治精英的可信承诺。非宪政民主国家大多从围绕政治强人运转的政府，转化到一个围绕程序与规则运转的体系。值得注意的是，上述的制度安排同样具有新制度经济学意义上的自我实施特征，进而是可信的。为了满足长期执政的目标，领导者需要扩大合作，当合作出现不可信的威胁时，其需要以足够的制度化水平及时作出回应。对于政治精英而言，推翻现有政权是无利可图的，支持现有秩序才能收获长期收益。权力分置能够缓冲来自政治精英的威胁，在统治联盟内部带来可预期的博弈结果，从而维续政治统治。

  在另一支理论流派中，论者不仅看重是否具有成文的、规范化的制度规定，或者是否存在权力分置的行政部门，而且更加强调政治精英是否能够使用政治权力，并建立自身的政治影响力。这一学术脉络强调权力必须体现于其在政治过程中的使用和掣肘，制度文本可能仅仅只是宣称了利益和权力的分配，为了让承诺更加可信，还需要确保精英拥有制造可信威胁的能力。就此而言，可信的权力分享机制要求赋予精英的权力不能仅停留在纸面上，还应该具备政策影响力，甚至是对最高领导者的掣肘。通过进一步扩大对权力的分享，作出更大范围的可信承诺，政体可能生存更长时间。22

  阿西莫格鲁（Daron Acemoglu）等学者讨论了，为什么非宪政民主国家会拓展选举权？为什么会设立民主性质的政治制度？他们的回答是，这些国家只有将政治权力向民众分享，拓展政治参与范围，才能够解决政体根本上的承诺问题。在他们看来，非宪政民主国家面临着根本性的承诺问题，即控制政治权力的团体掌握着合约的制定和执行权，他们会通过否定规则、撤销声明等方式拒绝执行合约。精英拥有法定的政治权力（de jure political power），公民拥有实际上的政治权力（de facto political power），精英们事实上存在着被颠覆、被推翻的威胁，拥有实际权力的公民有可能组织起来，制造动乱以反对各种不公正的现象。23出于上述考虑，精英们必须制定倾向大众的公共政策（pro-majority policies），这需要将政治精英的份额分配给大众。24然而，这些承诺本质上是不可信的。第一，精英们拥有权力，并且还是利益受损者，遵守承诺并不在自身的利益范围之内。第二，公民们持有的行动权力是暂时的，对于精英而言，革命威胁是短暂的，他们很有可能恢复到原有的“榨取”状态。第三，公民作为政策受益者，实际上不具备参与政策制定的空间，因而公民的政治偏好难以被满足。

  非宪政民主国家存在着固有的承诺问题，拥有权力的人无法承诺不任意使用自己的权力。25精英们因为利益受损，很容易在未来撤回自己的承诺，公民因为缺乏政治权利，无法参与制定符合自身需求的公共政策，从而难以打消他们革命的念头。克服上述承诺问题的方法是，统治集团面向民众分享权力，将精英们的一部分法定权力出让给公民，让他们既是政策的受益者也是制定者。精英们通过拓展选举权，让出政策制定权，将公民纳入正式的政治制度之内，使得民众能够参与制定符合他们偏好的政策，从而从根本上解决了承诺问题。阿西莫格鲁等学者沿袭了新制度经济学的观点，最终似乎又将可信承诺的讨论回归宪政秩序这一根本问题上。其理论观点具有一定的自洽性，但对现实观照不足，且具有较强的宪政民主式的理论预设。

  后续的学者则从非宪政民主国家的具体运作结果出发，强调可信的权力分享机制体现在行动者应该具备制造可信威胁的能力，有能力发现并惩罚领导者违背承诺的机会主义行为。26各种类似于民主政体的制度安排，如竞争性选举有助于促进权力的可信分享，政党作为争夺政治权利的平行组织，开放了精英们进入最高权力，取代现任领导者的通道。27政治精英组建政党，获得民众支持，建立自身影响力，使其能够有效介入政治过程，监督政治承诺的执行。多元政党制度通过轮流执政的方式，赋予政治精英公开合法地挑战现任领导者的能力，这是一种非暴力的、成本较低的挑战领导者的选项。高级官员总是可以创建或加入一个竞争性的政党组织，通过制度内的选举流程来挑战领导者，并获得重新分配政治权利和经济资源的时机，而不需要通过发动成本高昂的军事叛乱，组织颠覆性的联盟等制度外的冲突模式。28当组建政党并获取权力的通道是可能的，政治精英有激励吸纳包括资本家、工人、农民在内的各种社会势力，获得政策影响力，扩大与领导者讨价还价的筹码，从而限制个人独裁。因此，具备影响政治过程的握在手上的权力是重要的，如果领导者很少赋予与职位相匹配的政治议价权，那么这个权力分享的协约是不可信的。

  除了竞争性政党的轮流执政，研究者还探讨了高级行政官僚的任免对于确保可信权力分享的重要作用。在南美洲的诸多国家，宪法上“类似民主”制度的存在并不能反映行政体制上的权力制衡，只有关注关键政治职位及其背后的权力含量，才能真实地反映政治运作的本质。29基于此，总统候选人以及副总统、副总理和国防部长等具备关键权力的高级行政职位，是否得到规范化的指认以及定期补充，表明了领导者下放权力和分享权力的意愿。总统任命内阁高级官员，内阁成员任免其他政治精英，稳定的政治任免流程代表着高制度化水平的政权，因为决策权不完全集中在领袖的手中。30这同时意味着，通过分享和下放官员任免这一关键权力，高级官员在任命下属时被允许独立于领导人运作，从而形成一个半自治的联盟结构，克服了共治国家的可信承诺问题。人事任免制度确保了精英们当下以及未来的权力份额，增强了精英与领导者之间的谈判能力，使他们有能力让领导者对未来租金分配的承诺负责。

  总体而言，来自非宪政民主国家的研究强调这一类国家具有作出可信承诺的可能性，这并不是主要因为其处于宪政秩序的框架下，而是其为了应对政体内外部的挑战，作出的策略性调整。然而，针对非宪政民主国家的研究依然延续了新制度经济学对这一类型国家的基本判断，即政治秩序难以长久巩固，政治租金是运转的核心节点。即便如此，这一类国家并非因为处于非宪政秩序之下而具有上述缺陷，而是因为制度化程度的高低、制度建设的不足导致行动者具备较多的自由裁量权去追逐政治收益，进而并不预设特定的意识形态类别。

四、产权保护的可信承诺问题

  为了更全面地呈现新制度经济学关于可信承诺的分析链条，本文进一步讨论另一项推论，即广泛的可信承诺会带来政治经济的发展。与上述讨论内容不同，克服承诺问题达致政治秩序的巩固，主要在统治精英之间展开，保障精英的产权，从而让精英放弃发动叛乱。本部分所讨论的经济发展，不是局限于统治精英间的承诺问题，而是拓展讨论对于广大投资者、经济主体而言，他们的产权是如何得到可信的保护？针对这一问题，新制度经济学者强调，处于非宪政秩序的国家因为缺乏民主、法治和自由等政治规范，以及缺乏支撑独立组织运作的政治条件，无法作出关于产权保护的可信承诺，进而难以促进长期的经济发展。31

  中国的经济发展，在某种程度上，构成了对 新制度经济学理论框架的一个潜在挑战。中国的政治体制并非依循西方式的宪政民主特征而建立，但依然取得了经济繁荣，这一理论和实践的困惑吸引了众多学者讨论中国经济增长中的承诺问题。32与上文关于政治秩序的讨论类似，这一脉络的学者的核心关涉是，中国并不具备西方意义上的宪政民主秩序，为什么也能输出可信承诺，带来经济发展？学者们认为保护经济主体产权的可信承诺来源于自上而下的政治信号，以及高层的共识。中国共产党推行的改革开放，以及一系列促进私有经济发展的论断，为民营企业提供了极大的信心。同时，中央政策表现出对于扭转经济停滞和政治动荡的预期，经济主体愿意相信中央承诺是可信的。33中国共产党的革命性力量被转换成经济发展的力量，革命时期的干部管理制度成为重要的经济抓手，政党能够以绩效考核官员，并设立一系列相互监督的标准。34巨大的投资收益使得中国政府相信促进国外投资的收益大于肆意征用财产的收益，执政党为政治官员设立了以促进投资为核心的施政目标。35

  更具影响力的分析是钱颖一等学者通过对市场保护型联邦主义的理论修正，进一步解释了中国经济增长的事实。在西方学者眼里，联邦制带有深厚的西方宪政民主土壤，具体包括个人权利、宪法基础等自由民主的价值规范，然而，联邦制式的分权不必然要求刚性的宪法限制基础以及政治权利的自由开放。36中国特色的财政分权体制的核心特点是中央将市场的权力，包括财政权力、金融权力，以及地方国有企业的管理权，置于下级政府手中，从而激励地方发展经济。中央难以获得地方政府具体的治理信息，难以随意干预地方经济治理。央地间的财政分权之所以是可信的，主要因为：第一，分权的制度安排与政治官员的利益相兼容。执政党为政府官员设立了以促进投资为核心的施政目标，并将经济发展绩效与官员任免相挂钩，中央和地方都有强大的激励以促进制度的维续。第二，逆转分权体制的成本高昂。地方政府坚持经济改革，并设立了一套促进地方企业发展和吸引外资的经济政策，这些组织与制度的创设使得中央政府撤回分权制度的成本较大。第三，中央政府惩罚经济失败的项目，不再试图挽救低效的投资项目，地方政府具有和中央政府讨价还价的能力，抵御来自中央政府的过度干预。37在权力下放的基础上，县与县之间产生了吸引投资、发展经济的组织竞争，进而产生了张五常所指出的“县域竞争”现象。38

  进入21世纪，学者试图跳出新制度经济学的分析框架，讨论其他制度方案对于可信承诺的促进。中国一方面缺乏类似西方宪政民主制度下对产权的刚性保障，另一方面政府又深层次地介入经济发展的过程中。从西方宪政民主理论出发，这一现象必然会造成政府对经济利益的大规模攫取与剥夺，正如温加斯特所言，一个强大到足以保护产权和执行合同的政府，同时也能够强大到足以侵犯个人权利与财产。39然而，中国能够维持外资涌入与经济发展。依循中央经济权力下放的改革思路，保护产权的承诺机制来源于地方经济增长与官员晋升间的联系，在新近的研究中，周黎安将这一模式概括为“政绩共同体”。40具体而言，行政发包制给予地方官员使用治理权力的自主性，41地方官员重视政绩，私营企业重视业绩，前者有足够的激励保护后者的产权，从而构建了中国特色的产权保护体系。42

  除了经济权力，周雪光等组织社会学学者强调了中央政府将事权下放，对于提高基层政府运作效率的重要作用。43中国的国家治理受制于较大的治理负荷，一方面需要强大的整合机构，以传递来自中央的权威；另一方面，权力趋于集中，又会带来“变通”“共谋”等，从而灵活执行来自上级的刚性行政任务。基层政府以较为灵活的执行机制完成有效治理的目标，在某种程度上形成对地方企业和民众的产权保护。44基层政府与地方企业相互合作，形成关系性产权，政府采取保护主义政策，企业帮助政府完成其政治或行政目标。中国经济改革取得显著成功是因为国家在一定程度上实现了相当程度的可信承诺。由于改革被赋予了一定程度的政治持久性，为市场提供了大量的保护，使其免受不必要的政治干预。

  在非宪政民主国家的群像中，学者还讨论了其他国家的经济繁荣现象及保护产权的可信承诺问题。在埃塞俄比亚，学者从产业政策出发，运用发展型国家理论去解释近年来埃塞俄比亚的经济成长。45论者指出，埃塞俄比亚各种产业的规划涉及一系列的公共基础设施、长期的政府投资计划，因而国家发展部门的承诺必须明确且连贯，并作出各种难以撤回的政治承诺。以非洲最大的水电项目工程——复兴大坝为例，埃塞俄比亚政府在中央财政紧缩的情况下，依旧依靠当地的财政资源促成项目的建设，领导人在公开场合多次宣扬摆脱贫困的决心。大坝、电气化网络、铁路网络、港口和高速公路的建设，反映了政府在兑现投资经济增长的承诺，而这一投资很难被撤销和逆反，因而具有一定的信誉基础。博茨瓦纳在21世纪前后取得了高速的经济增长，究其原因是其继承了英国殖民时期的政治遗产，建立了限制精英的行政制度，确保和维续了政治精英在租金上的收益，尤其是在钻石产业上对各类经济主体进行产权保护等。46

  另一派文献集中讨论了发展型国家何以促进经济增长和产权保护。学者分析了日本、韩国、毛里求斯、印度尼西亚、菲律宾、尼日利亚等国家，其解释机制大体是强国家通过产业政策集中发展高新产业，采取产业追赶型政策，追赶并模仿先进国家的产业模式，并通过高效的官僚体制有效地保护经营主体的产权，以及通过针对性的扶持政策去带动经济的发展。47韩国在军政体制转型之后，出台了众多促进电子通信产业的政策，包括培育本国企业、鼓励企业投资、合理配置财政金融资源，从而在日后取得了信息、电子通信行业的领先地位。48

  总体而言，上述案例在某种意义上挑战了新制度经济学的基本论断，也为学界提供更多关于可信承诺与经济发展之间的启发。第一，依照新制度经济学的看法，产权的可信保护能够带来经济增长，这项推论不应与政体的分类相挂钩。第二，可信承诺问题是一个具体的治理议题，能够通过具体制度设置和激励结构调整所达致。第三，即便不存在所谓的宪政秩序，只要处理好新制度经济学所强调的经济问题，如产权保护，也能够促进经济发展。

五、可信承诺：分析工具与治理议题

  在上文的分析中，本文考察了在非宪政秩序下，国家如何通过解决可信承诺问题，促进政治秩序的巩固和经济发展。通过文献梳理，本文指出，解决可信承诺问题对一些非宪政民主国家的政体存活有着重要影响，通过可信的权力分享，保障了统治集团的政治收益，消弭了来自精英的政变威胁。在经济问题上，非宪政民主国家则通过财政制度的设计、产业投资的激励、公共基础设施的建立等，解决了保护经济主体产权的承诺问题。上述分析回答了，为什么在不存在宪政秩序的国家，也能在一定程度上缓解国家内部的政治和经济相关的承诺问题。更进一步的问题是，为什么这是一个存在且值得讨论的问题？换言之，既有文献在讨论政治秩序和经济发展中的承诺问题时，为什么都会与新制度经济学对话？

  首先，以诺斯为代表的新制度经济学者，强调了宪政秩序对政治经济结果的重要作用，开创了从信誉出发看待制度和政治博弈的新视角，为后续的学者研究政治经济问题提供了较大的理论空间。学者大多以此为基础，从而构成这样一个问题意识，即非宪政秩序下的可信承诺何以可能。其次，诺斯等人开创的承诺分析，其背后具有较强的意识形态预设。诺斯将秩序分为开放进入和限制进入，前者在各种现代政治价值上都要优于后者，但读者很容易发现，其秩序二分的背后事实上就是政体二分，即民主与非民主。这样的二分法，促使学界也依循其政体划分的前提将可信承诺问题纳入讨论。第三，在上述二分法的影响下，可信承诺问题带有演绎式的分析进路，即以宪政秩序下的特征去比对承诺和制度可信与否。这一进路在一定程度上遮蔽了承诺问题背后的丰富细节，从而为后续的研究者带来一定的研究空间。总体而言，正如论者所指出的，诺斯等新制度经济学者的理论范式主要是以西方的政治发展经验为蓝本，其对现代性的阐述方式是单向度的，49因而才会采取上述政体二分式的分析进路。

  同时，诺斯等人的理论存在着一定的含混性和循环论证风险。首先，秩序的二分建立在较为模糊的定义上。“开放”“准入”“自由权”等概念都无法在经验上加以测量，因而难以被验证真伪。批评者指出，就是概念上的自由裁量权，使得他们能够有意地裁剪经验事实，以证成其理论框架的合理性。50其次，诺斯等人大多基于英国工业发展的神话，以英国的宪政历史为基础去构造理论模型，这被批评者称为“现代辉格式神话”51。他们还将这一基本历史经验推论至所有国家。事实上，基于经济史的产权保护、可信承诺等议题都值得存疑和讨论，而并不是有了这些要件之后，经济就必然得到发展。最后，也是更为重要的，诺斯及其追随者们在分析上有着循环论证的风险。开放进入秩序和可信承诺事实上互为因果，而没有严格区分。诺斯等人在阐释其理论时，一方面强调广泛可信承诺的建立有助于建立开放进入秩序，另一方面又强调建立开放进入秩序才能够保障广泛的可信承诺，这之间存在着一定的因果倒置等内生性问题。同样的问题也出现在制度和经济两者的关系上，制度促进经济发展，而良好的经济也有助于建立更为有效的制度。52究其原因，新制度经济学者的可能谬误在于过分关注秩序、政体等带有意识形态预设的分类，这些分类讨论是对元理论的讨论，过于宏大而只有较少的建设性内容。对于欠发达国家，真正需要的不是含混不清的理论概念，而是阐明制度对经济影响的具体链条和渠道。53

  因此，本文认为应该抛弃承诺问题的价值预设，揭开新制度经济学者给承诺问题披上的自由民主式的面纱。根据现有文献的分析，可信承诺的本质标准是，让有能力违反承诺的行动者失去这一能力。在宪政秩序下，国家的借贷以及收税行为，构成一个承诺，政治制度的安排有助于抵制国家拒绝还贷或者拒绝支付公共服务等违约行为。54与此相关的，学界广泛讨论的独立的行政机构如中央银行，对于提高贷款率和投资率的作用，55也是基于这一逻辑。独立的第三方机构有能力掣肘行动者，有能力执行承诺而不需要通过具体的行动者。在非宪政秩序下，政治行动者的基本激励结构是，统治者为了存续自己的统治，政治精英则为了保障自己的政治租金收益。国家设立议会制度、委员会制度，或者任免精英到关键的政治岗位等，都是为了确保政治统治者失去剥夺政治精英收益的能力，或者让政治精英在意识到收益损失时，具备及时抵抗政治统治者的能力。论者同时也讨论了，清王朝在保护产权的承诺上是可信的，这是因为清王朝的财税汲取能力一直处于较低水平，缺乏对土地产出进行监督的能力，导致清王朝无法随意收取来自土地产出的财税收益，从而带来保护产权的可信承诺这一意外的政治结果。56中国的经济发展进路也遵循这样的进路，央地财政分权的结构设置，使得中央政府失去随意剥夺产权的能力，使其缺乏任意干预地方治理的信息，地方主政者和企业家的激励是一致的，从而没有激励违约。

  另一个值得讨论的问题是，非宪政秩序下的国家所作出的承诺是否应该就被单纯地认为是人格化的。新制度经济学认为，非宪政国家内部存在着各种政治租金和派系网络，政治精英以人格化的承诺来支撑其信誉，承诺与领导人的寿命高度挂钩。批评者们在某种程度上也接受了诺斯对这一类国家的预设，即国家会按照租金联结的网络进行行动，其动机是追逐政治租金，承诺归根结底依然具有较强的人格化色彩。上述观点事实上具有一定的偏见。第一，不应该将租金收益视为政治精英追逐的唯一目标，其动机不应该被单纯降至单一维度。就像论者指出，过往的关于承诺问题的分析，仅仅是围绕统治者和同质性的被统治集团间的博弈展开。57除了政治租金，还应该考虑各种非物质利益，包括政治地位所赋予的荣耀，担任领导职位的自豪感以及各种情感性的收入，包括为公民服务，为公共事业服务的满足感等。第二，不应该将对政治租金的追逐仅仅限于非宪政秩序下的国家，而认为宪政秩序下的政治精英不存在追求政治租金的动机。租金是一个中性的、价值无涉的分析概念，即便是民主国家的政治精英也具有追求租金的动机。因此，以租金为起点去分析非宪政民主国家，本身就是一项先入为主的价值预设。第三，承诺问题的分析起点就是以个体为单位的，其仅仅只是作为一个分析工具，而不能得出任何关于承诺是人格化或非人格化的价值推论。论者大多从政治精英的个体互动而推导出统治集团承诺的可信结果，这一分析链条并不能说明，非宪政民主国家的政治特征就是高度围绕个人化运转的。统治集团间的承诺问题会带来较大的制度后果，因而被研究者所重视。以个人为起点的分析单元，并不意味着承诺是人格化的。一个政治领导人给予的承诺之所以是可信的，不仅因为其是个体所作出的承诺，还因为这个领导人背后的行政职位，因而归根结底也是制度性的承诺。

  因此，新制度经济学者实际上强调的是达致可信承诺的后果，这个后果的本质是制度化水平的强弱，制度化是承诺达致可信的动力机制。上述分析提及，承诺的可信是通过让有能力违反承诺的行动者失去这一能力，这一机制的保障是通过制度实现的，制度要求行动者只能这么行动。在非宪政民主国家，如果行动者确实就以获取政治租金为动机，亦是因为制度没有对行动者形成刚性的强有力的约束。一项承诺之所以可信，在更具宏观的意义上而言，是因为制度给予的承诺，即便作出承诺的主体是个人，但因其占有公共职位，代表了制度赋予他的权力，从而也是一项制度性的承诺。非宪政秩序下的各种负面的政治结果，大多可以通过制度建设进行约束，法治廉洁的政府，公正透明的官僚制并非宪政秩序下必然结果。因此，承诺问题归根结底可能是一个制度化问题，本文强调承诺的可信是让有能力违反承诺的行动者失去这一能力，这一要素可以通过各种限制制度规范政府的行为。这一判断也呼应了亨廷顿的观点，即制度化的程度与民主和非民主等价值观念无涉。就此而言，非宪政民主国家的政治结果之所以被认为是不可信的，更多因为其较低的制度化水平，而不是其处于非宪政秩序下。

六、结论与讨论

  本文以可信承诺概念为核心，讨论分析了学界对于这一概念的演进和发展。诺斯等新制度经济学者认为宪政秩序能够带来广泛的可信承诺这一政治后果，后续的研究则认为，即便不存在宪政秩序，政府依然可以作出可信承诺。本文指出，新制度经济学的可信承诺理论具有一定的意识形态预设，存在一定的推导疏漏，并通过演绎式的逻辑，以及政体二分法，将宪政秩序与可信承诺相对应。本文认为，应该抛弃上述意识形态预设，将承诺是否能够得到可信执行转换为围绕制度化程度、制度化建构等议题展开讨论，并将其视为一项有助于对政治经济问题进行分析的工具。虽然非宪政民主国家没有完全采用宪政秩序下的制度设计，但是通过其他制度安排，这一类政体也可以缓解可信承诺问题，从而带来较为良善的政治或经济结果。

  可信承诺已然成为学者分析政治经济学问题的常用工具，它有助于展开政治精英间的行为博弈分析，而不适用于推演至更宏观的政治经济结果。换言之，政治精英内部，通过各种制度安排，达致博弈均衡而有助于输出可信承诺，其可能但并不必然带来广泛的政治经济后果。在关于政治秩序的讨论中，虽然将政治精英任免至关键职位，有助于让其形成有影响力的半自治结构，建立权力的可信分享机制，但这也仅仅说明政体存活的时间可能更长，而不能说明政治秩序的稳固问题就彻底得到解决。58在经济增长问题上，有论者指出，中国从清王朝开始便有了产权保护的可信承诺，这是源于清王朝失去了有效汲取土地税收的能力。然而，正是这一财政汲取能力的缺失，导致国家在后续应对外部战争和工业化转型时在财政资源上处处碰壁，最终导致中西大分流这一后果。59

  就此而言，可信承诺的克服与否，并不必然能够带来宏观的政治经济结果。这是因为，无论是政治秩序还是经济增长，都是复杂的社会问题，难以通过单一的因素进行解释。可信承诺作为一个分析微观行为的理论概念，也无法直接对应宏观的社会事实。以可信承诺为基础，揭示其背后的制度化程度，以及强调国家能力，这一进路或许才是较为适当的分析宏观社会结果的方式。60就本质而言，新制度经济学对可信承诺的相关讨论可以还原为对制度化程度的讨论，这包括制度设计的规范化、自我实施特征、激励相容机制等。这些问题与制度建设、国家能力相关，但并不必然与政体类型相挂钩。

  *本文系国家社会科学基金重点项目“共建共治共享的社会治理制度运行机制及实践模式创新研究”（项目编号：22AZD085）、复旦大学陈树渠比较政治发展研究中心年度课题（项目编号：CCPDS-FudanNDKT24022）的阶段性成果。文章得到谭安奎、童志超、邓涵之、张传正等师友的指点，以及匿名评审人的宝贵建议，特此致谢。